Hace dos semanas la prensa informó que en los primeros 60 días de la presente legislatura el Parlamento había aprobado una sola ley. Algunas expresiones utilizadas, como "hecho llamativo", fenómeno que se "sigue con preocupación", necesidad de "tener especial paciencia", etc. trasuntan una crítica, seguramente basada en una creencia generalizada: los índices de legislación son similares a los índices de producción de soja, o las exportaciones o los goles en el fútbol.

De alguna manera, nuestra cultura institucional nos lleva a pensar así, sin darnos cuenta que ello no siempre es bueno o razonable.

Indudablemente, el mundo social es el resultado de construcciones colectivas -culturales- cuya textura aporta el complemento de sentido para interpretar simples datos estadísticos o cualquier otro objeto. Un célebre ensayito de Ortega y Gasset de 1930 daba cuenta del significado diverso que tenía el automóvil en España y en Francia, Alemania o EEUU. Similares análisis podríamos hacer respecto de cualquier objeto o institución: las sociedades anónimas -po ejemplo- no ‘significan’ lo mismo en América Latina que en el mundo anglosajón que les dio vida, ni los cajeros automáticos tampoco. Cada colectividad histórica termina asignándoles un significado específico con las pautasculturales que le son propias.

Con la legislación sucede otro tanto. En nuestros países la legislación recibe una valoración importante, seguramente por el papel central que ha jugado en la construcción del Estado de bienestar. Pero la sobrevaloración de la productividad legislativa como ideal virtuoso es una desviación, que sólo pudo prosperar a partir de una cultura -quizás la raíz hispánica- que valora las apariencias por encima de las realizaciones prácticas. En efecto, sólo quienes crean que legislar equivale a aprobar leyes, pueden valorarlo así.

Legislar es poner en marcha políticas públicas. Por consiguiente, supone crear leyes que puedan sortear con éxito el control de constitucionalidad y el control de legitimidad política vía referendum, que podrían frustrar esos propósitos. Pero además, deben contar con la voluntad política de aplicarla, y la asignación de recursos correspondientes. Sin todas esas condiciones, podemos tener muchas leyes, creación simbólica de disposiciones, pero sin ninguna efectividad.

Los medios de comunicación podrían contribuir a un cambio cultural en esta cuestión, por ejemplo, rebajando la relevancia del momento de aprobación de las leyes, y focalizando mejor su puesta en funcionamiento efectivo. En los países donde una y otra cosa van de la mano, quizás esto no sería necesario. Pero en América Latina, acostumbrada a dislocar ambos momentos, los periodistas deberían preocuparse más por observar las condiciones de efectividad que deben acompañar a la sanción de las leyes.

En una democracia electoralista como la uruguaya, la opinión pública condiciona fuertemente el comportamiento de sus representantes. Seguir alentando, aunque más no fuera implícitamente, la productividad legislativa como virtud, es un incentivo para el desempeño inflacionario de la función legislativa.

Las leyes sólo son signos que representan directivas efectivas del poder público, poder que -naturalmente- no es ilimitado para efectivizar políticas públicas. Consiguientemente, como todo signo, su aumento sin correspondencia con la realidad, sólo hace disminuir el valor unitario de las leyes.

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Por Oscar Sarlo.

El proceso de paz en Colombia es sumamente ilustrativo de importantes transformaciones que están ocurriendo en la institucionalidad del mundo.

Lo primero que muestra este proceso es el avance de la cultura de paz, especialmente en América. Las políticas de pacificación tienen aceptación en la opinión pública y generan una sinergia positiva. Veamos lo sucedido en este caso. Por un lado, está la decisión de las FARC y del gobierno colombiano de iniciar el proceso; luego Cuba se involucra como sede patrocinadora. Y después, el Presidente de los EEUU decide terminar su guerra fría con Cuba, excluyéndola como "Estado patrocinador del terrorismo", invocando ante la opinión pública norteamericana el testimonio del Presidente de Colombia, para quien “Cuba no solo ha dejado de colaborar con las FARC”, sino que ha brindado una ayuda fundamental en las conversaciones de paz.

En segundo lugar, confirma la sustitución de la justicia transaccional por la justicia transicional. Esto significa que la paz no puede construirse al precio de la impunidad. Al ser parte del Estatuto de Roma que creó la Corte Penal Internacional (en vigor desde el año 2002), el Estado colombiano se obligó a perseguir a los violadores de los derechos humanos, y por consiguiente, su soberanía no alcanza para acordar una amnistía o perdón al margen de la justicia. Aquélla idea de pacificación asociada naturalmente a la amnistía, tan bien documentada por Pivel Devoto en "La amnistía en la tradición nacional" de 1984, puede haber sido una virtud de nuestra cultura política, pero ya no. Ahora el desafío es la "justicia transicional", que corresponde a una comunidad política que intenta mediar entre un pasado de violaciones graves a los derechos humanos que se quiere superar, y un futuro que se quiere consolidar; futuro que sólo puede cimentarse sobre la idea de justicia y no la de impunidad.

Una tercera significación del proceso de paz en Colombia, es que la justicia transicional alcanza a todos: fuerzas armadas del Estado, fuerzas paramilitares y guerrillas. Esto supone aceptar que todos quienes ejercen la violencia son responsables por la violación de los derechos humanos, sea que la ejercen desde el Estado, amparados por el gobierno, o combatiendo al gobierno, y también, que quienes tienen derecho a la justicia, son cualesquiera perjudicados. Tan es así que a esta altura del proceso de paz colombiano, el obstáculo más importante radica en la resistencia de las FARC a aceptar ser responsabilizadas por eventuales crímenes de lesa humanidad contra particulares, pero tarde o temprano tendrán que aceptar el desafío, porque ya no hay espacio en el mundo para legitimar otra solución.

En cuarto lugar, este proceso de paz sirve para observar la construcción del derecho internacional cada vez más efectivo, proceso lento y trabajoso, pero ciertamente irreversible. La idea de soberanía nacional aparece así como una noción anacrónica, al menos con el alcance que suele atribuírsele vulgarmente. En el futuro, gobernantes y rebeldes, y en general todos los ciudadanos, tendrán que acostumbrarse a pensar sus acciones en el marco del derecho internacional, y a éste, a su vez, como dependiente de la opinión pública mundial, idea que dejó planteada el eminente jurista Ronald Dworkin en su último trabajo publicado póstumamente el año 2013.

Cambios tan profundos en la institucionalidad deberían presentarse y discutirse ante la opinión pública nacional, de manera que podamos ir procesándolos de manera consciente, y comprendiendo las consecuencias que de ello se derivan, todo lo cual debería formar parte -además- de una nueva instancia constitucional.

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Naturalmente esto es fundamental, y al Uruguay le vendría bien el planteamiento serio, sereno y sincero de una reforma. Pero ¿reforma de qué?

Porque nuestra tradición al respecto no es muy alentadora, pues los impulsos reformistas han tenido casi siempre motivaciones coyunturales: bloquear o favorecer a un candidato o partido, o alcanzar un resultado que no se logró en la vía parlamentaria.

Además, se eligen los procedimientos más inconvenientes: se plebiscitan varios proyectos al mismo tiempo, preparados entre cuatro paredes. Así, en lugar de una constitución acordada por todos y para todos -como debería ser- salen constituciones que dejan perdedores, a veces muy relevantes.

Estos vicios -que alguna vez tildé de "tara nacional", porque caemos una y otra vez en ellos – proceden, a mi juicio, de una deficitaria cultura institucional. Creemos -o nos comportamos como si creyésemos- que la instancia constituyente se decide como cualquier cuestión política, y que aprobando un texto -a como de lugar, aunque sea por mínimo margen- se operarán mágicamente cambios en la realidad.

De esa manera se pierde de vista que lo constitucional no radica en un texto sino en un compromiso firme y duradero de respetar las reglas de convivencia política.

De ahí que una ciudadanía reflexiva, debería estar en condiciones de discernir si la discusión es sobre la constitución, sobre la constitucionalidad o sobre el constitucionalismo, porque son cuestiones diferentes. Veamos.

La constitución es -efectivamente- un texto dotado de autoridad por haber sido sancionado legítimamente. En él deberían consignarse las reglas del juego democrático, los derechos fundamentales, y los criterios para resolver las instancias de cambio y adecuación histórica del pacto constitucional. Si lo que se busca es sólo retocar el texto constitucional, entonces puede seguirse el método tradicional: se negocia un texto,  se consiguen los votos, y todo seguirá más o menos igual.

La constitucionalidad -en cambio- atañe a la calidad sustantiva -no formal- de lo constitucional. Tiene que ver con la cultura, esto es: las creencias, prácticas e interpretaciones en torno al texto constitucional: refiere a cómo vivimos lo constitucional. Cuando esas creencias, prácticas e interpretaciones van por un lado y el texto por otro, entonces tenemos una mala constitucionalidad. Si lo que se quisiera es mejorarla -lo cual sería muy bueno para acercar la constitución a la práctica institucional-  entonces deberíamos empezar por promover -como se hace en los países con buena cultura política- una Asamblea Nacional Constituyente, que debata públicamente un único proyecto, cuya aprobación plebiscitaria simbolice el compromiso histórico de vivirlo efectivamente.

Por último, está de moda hablar de distintos constitucionalismos:  esto refiere a las distintas maneras de concebir la función política de las constituciones; si la cuestión fuera esta, se deberían discutir claramente los objetivos a la luz de las experiencias conocidas. No puedo ahora explayarme en este punto; en su lugar me da gusto decirles que mañana viernes llegará a nuestro País el Profesor italiano Luiggi Ferrajoli, una eminencia mundial en materia de constitucionalismo, para brindar tres conferencias: la primera en la Universidad de la República, a las 12 hs.; la segunda en la Biblioteca del Palacio Legislativo a las 18:30 y la tercera el sábado a las 11 hs. en la Univ. del CLAEH en Punta del Este.  Será una excelente oportunidad para recibir de él ciencia y experiencia en esta materia.

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