EMILIANO COTELO (EC): El viernes pasado dedicamos nuestro espacio de análisis económico a discutir sobre las formas de medir la pobreza y en particular, sobre el cambio que introdujo el Instituto Nacional de Estadística en la estimación de la pobreza monetaria.

Recordemos que, con este cambio de metodología, el 17% de la población uruguaya es ahora considerada como pobre bajo el método del ingreso (desde el 8% que se desprendía de la metodología anterior).

Dada la importancia que tiene este tema y las inquietudes que surgieron desde la audiencia luego de la entrevista con el equipo de Exante, nos parecía que valía la pena dedicar un espacio más al intercambio sobre estos nuevos datos de pobreza. Para eso, estamos nuevamente en contacto con el economista Luciano Magnífico, gerente de Exante.

ROMINA ANDRIOLI (RA): Luciano, el viernes hablábamos de que este método de estimación de la pobreza monetaria consistía básicamente en comparar el ingreso de los hogares con dos umbrales: la línea de pobreza y la línea de indigencia… tras nuestra charla, nos llegaban algunas preguntas de la audiencia respecto a cuánto es actualmente el valor de esas líneas de referencia…

LUCIANO MAGNÍFICO (LM): Si les parece, podemos empezar con un muy breve repaso de cómo se calculan estas referencias y luego podemos ir a eso.

El viernes decíamos que para construir las canastas de consumo que permiten definir las líneas de pobreza e indigencia, el INE se basa en las encuestas de gasto de los hogares que se realizan aproximadamente cada 10 años (antes el INE utilizaba la encuesta de 2006 y con esta actualización pasa a usar la última disponible correspondiente a 2017).

Lo que se busca es considerar los hábitos de consumo de un determinado grupo poblacional que se denomina estrato de referencia. Este estrato es elegido como representativo de un nivel de bienestar de suficiencia (es decir, es un grupo que no está en una situación de privación extrema pero tampoco se encuentra en una situación en la que no tiene ninguna privación).

Una vez definido el grupo, la idea es analizar su estructura de consumo y poder estimar primero el valor de las canastas de consumo per cápita.

En particular, la línea de indigencia se computa esencialmente a partir de la canasta básica alimentaria de ese grupo de referencia, es decir, considerando únicamente las necesidades en materia de alimentación. En tanto, en la construcción de la línea de pobreza se considera también el valor de los bienes y servicios no alimentarios que componen la estructura de consumo de ese grupo.

RA: Allí además teníamos estimaciones diferenciales de las canastas según el hogar residiera en Montevideo o en el Interior, ¿no?

LM: Exacto. A su vez, en el caso de la canasta básica no alimentaria también existe una estimación para aquellos hogares que son inquilinos y otra para los que son propietarios; esto está relacionado a otro de los cambios metodológicos que se introdujeron y que refiere al tratamiento del llamado “valor locativo” que discutíamos el otro día.

Habiendo dicho eso y si empezamos por la canasta básica alimentaria per cápita, el INE estimó que en diciembre de 2024 tenía un valor de $ 6.300 en Montevideo y de $ 5.400 en el Interior. Estas cifras equivalen de por sí a la línea de indigencia per cápita.

Por su parte, la canasta básica no alimentaria per cápita tiene 4 casos posibles: para inquilinos en Montevideo es de $ 17.300, para no inquilinos en Montevideo es $ 8.200, para inquilinos en el Interior es $ 13.600 y para no inquilinos en el Interior es $ 7.300.

A raíz de esto y considerando que la línea de pobreza se define como la suma de los valores de la canasta básica alimentaria y no alimentaria tendríamos los mismos 4 casos que antes. Para no aburrir a la audiencia, menciono los valores para inquilinos en Montevideo (que es de $ 23.600) y para inquilinos en el Interior (que es de $ 19.000).

Sin embargo, hay que considerar que estos valores son per cápita y la clasificación como pobre o no pobre se mide a nivel del hogar, entonces allí el tamaño que tenga el hogar va a jugar un rol.

RA: ¿A qué te referís con eso?

LM: A que si el hogar está integrado por más de una persona, vamos a tener que calcular la línea de indigencia y la línea de pobreza relevante para el hogar, considerando la cantidad de miembros del mismo.

En el caso de la línea de indigencia esto es un poco más sencillo, dado que se considera que la canasta básica alimentaria del hogar es igual a la canasta alimentaria per cápita multiplicada por la cantidad de miembros del hogar.

Sin embargo, en el caso de la canasta básica no alimentaria, el cálculo es un poco más complejo, ya que se considera que existen “economías de escala”.

RA: ¿Podemos recordar qué son estas economías de escala?

LM: Básicamente la idea de estas economías de escala es que los consumos no alimenticios no crecen proporcionalmente con la cantidad de miembros del hogar. Pensemos por ejemplo en el gasto en electricidad del hogar; hay una parte de ese gasto que es independiente a que haya una, dos o más personas viviendo en ese lugar.

Dado eso, si les parece podemos considerar algunos ejemplos tomando como referencia un tamaño de hogar de tres miembros.

En el caso de Montevideo, la línea de indigencia del hogar relevante será de unos $ 19.000, mientras que la línea de pobreza será de algo más de $ 41.000 si el hogar es propietario de la vivienda que habita y de $ 55.000 si el hogar es inquilino.

En el Interior, la línea de indigencia de ese hogar será de unos $ 16.000, mientras que la línea de pobreza será de alrededor de $ 34.000 si el hogar es propietario de la vivienda que habita y de unos $ 43.000 si el hogar es inquilino.

RA: Otra de las preguntas que venía de la audiencia era qué ingresos son los que se consideran para hacer la comparación contra estos umbrales.

LM: El ingreso que se considera es el llamado ingreso disponible ajustado del hogar.

Esa variable comprende los ingresos por trabajo, los ingresos del capital y lo que son ingresos por transferencias corrientes (jubilaciones, pensiones y otras prestaciones), a lo que se restan los impuestos, contribuciones a la Seguridad Social y otras transferencias pagadas por el hogar y se le suman otras transferencias sociales en especie recibidas por el hogar.

Esa es la definición teórica, en la práctica hay algunos elementos importantes a destacar. Por un lado, que como dijimos antes ya no se considera el valor locativo como un ingreso de los hogares que son propietarios de la vivienda (lo que está cubierto por el cálculo diferencial de la canasta básica no alimentaria para inquilinos y no inquilinos).

A su vez, dentro de las transferencias sociales recibidas en especie no se considera la imputación de la cuota FONASA y otros servicios similares como un ingreso para los beneficiarios de estos programas (que es otro de los cambios que comentamos el viernes).

Y finalmente, dentro de ese rubro de transferencias sociales recibidas en especie sí se incluyen como ingresos las canastas y comidas en comedores y lo que son subsidios de UTE, OSE y ANCAP. Sobre ese último punto tenemos los subsidios que otorgan estos organismos para población de bajos ingresos (bono social de UTE, tarifa social de OSE y la recarga de supergas para beneficiarios MIDES).

RA: Queda claro. Ahora, concentrándonos en los resultados publicados por el INE, otra pregunta que nos quedó pendiente es cómo comparan estos nuevos registros de pobreza con los de otros países de la región, ¿qué podemos decir al respecto?

LM: En realidad, lo primero que hay que decir es que si bien en muchos países se suelen realizar estimaciones de la pobreza por el método del ingreso, los resultados no son estrictamente comparables.

Esto ocurre porque las metodologías no son exactamente iguales y la construcción de las canastas de consumo y/o la imputación de los ingresos puede seguir criterios diferentes.

Dado esto, para comparar la incidencia de la pobreza en diferentes territorios se debe utilizar una metodología consistente entre diferentes países. En ese sentido, la CEPAL, el Banco Mundial y otros organismos internacionales suelen calcular indicadores de pobreza comparables entre países.

En dichos indicadores, Uruguay y Chile son los dos países que más se destacan en la comparación regional por sus menores niveles de pobreza relativos.

RA: Para ir cerrando, Luciano. El otro día comentabas que junto con los datos de pobreza para el total del país, el INE incluyó algunas aperturas. Mencionaste en particular que se mantenía la infantilización de la pobreza, ¿pero qué conclusiones se extraen de los otros cortes publicados?

LM: Si consideramos los datos a nivel de pobreza en personas (y no en hogares), lo que tenemos son aperturas por edad, por región y por ascendencia étnica.

Como bien decías, los resultados para los diferentes grupos etarios ya los discutimos el viernes pero como resumen se daba que la incidencia de la pobreza entre los menores de 6 años superaba el 30%, mientras que entre los mayores de 65 años ese guarismo era del orden del 6%.

Si miramos la apertura por región, aquí no hay grandes diferencias en las estimaciones. En concreto, en Montevideo la pobreza monetaria alcanzó al 17,5% de la población en 2024, mientras que en el Interior ese guarismo fue de 17,1%. Esto fue algo que habíamos comentado al pasar el otro día también y que está relacionado con que el mayor ajuste en las estimaciones de pobreza monetaria entre la metodología anterior y esta se dio justamente en el Interior (y tendió a emparejar cifras que hasta antes de estos últimos datos indicaban una mucho mayor incidencia de la pobreza en la capital).

Finalmente, en lo que tiene que ver con la ascendencia étnica, la incidencia de la pobreza entre la población afro/negra era de 29%, mientras que en la población blanca era de 16% y en el resto de la población alcanzó al 18%.

EMILIANO COTELO (EC): Hace algunos días, el Instituto Nacional de Estadística (INE) publicó nuevos datos de pobreza bajo el método del ingreso correspondientes a 2024.

La principal novedad en esta ocasión fue que el INE actualizó la metodología de estimación de la pobreza monetaria. En ese sentido y de acuerdo con esta nueva metodología, en 2024 el 17% de la población uruguaya era considerada pobre.

Estas cifras generaron cierta sorpresa, dado que, bajo la metodología previa, la incidencia de la pobreza monetaria en nuestro país se situaba en torno al 8% de la población (menos de la mitad del registro que ahora se estima).

Dado eso, nos parecía oportuno dedicar el espacio de análisis económico de hoy a discutir sobre los métodos de estimación de la pobreza y sobre las razones detrás de este cambio tan relevante en el cálculo de la pobreza monetaria. Para eso, estamos en contacto en los próximos minutos con el economista Luciano Magnífico, gerente de Exante.

ROMINA ANDRIOLI (RA): Luciano, para situar a la audiencia, ¿te parece si empezamos repasando cómo se mide la pobreza en Uruguay?

LUCIANO MAGNÍFICO (LM): Sí, claro. Hay dos métodos principales para medir la pobreza.

Por un lado, tenemos el enfoque de las necesidades básicas, que define un conjunto de dimensiones mínimas del bienestar y evalúa si el hogar está privado o no de ellas. Este año, el INE presentó un nuevo Indicador de Pobreza Multidimensional que justamente releva 15 indicadores relativos al bienestar y define a un hogar y a todos sus integrantes como pobres si hay 4 o más de dichas condiciones que no se satisfacen. Según las últimas cifras publicadas para 2024, 18,9% de la población uruguaya era multidimensionalmente pobre.

Por otro lado, tenemos el método del ingreso, que asocia al bienestar con la posibilidad de contar con cierta canasta básica de bienes y servicios. Bajo esta perspectiva, se identifican como hogares en situación de pobreza a aquellos que cuentan con un ingreso inferior al que permitiría acceder a esa canasta básica.

RA: El valor de esa canasta básica es lo que se conoce como línea de pobreza, ¿verdad?

LM: Sí, aunque estrictamente bajo esta metodología el INE compara el ingreso de cada hogar frente a dos umbrales: la línea de pobreza y la línea de indigencia, que se computan en base a dos canastas distintas, una más “exigente” que la otra.

Si los ingresos del hogar superan a la línea de pobreza, el hogar y todos sus integrantes son clasificados como no pobres; si no superan la línea de pobreza pero sí la de indigencia, el hogar y todos sus integrantes son clasificados como pobres; y finalmente, si los ingresos del hogar no superan la línea de indigencia, el hogar y todos sus integrantes son clasificados como indigentes.

Los últimos datos publicados sobre finales de la semana pasada marcaron, según esta metodología, que en 2024 el 17,3% de la población uruguaya estaba en situación de pobreza y que el 1,5% estaba en situación de indigencia…son porcentajes que, como mencionaba Emiliano al inicio, llamaron mucho la atención porque son muy superiores a los que marcaban los datos según la metodología anterior (de base 2006).

RA: Ahora vamos a eso pero primero, ¿cómo se computa el valor de esas canastas que determinan lo que llamamos la línea de pobreza o la línea de indigencia?

LM: Para construir las canastas de consumo que permiten definir las líneas de pobreza e indigencia, el INE se basa en las encuestas de gasto de los hogares que se realizan aproximadamente cada 10 años.

De hecho, uno de los cambios introducidos con el nuevo ajuste metodológico es que hasta ahora se venía usando la información de la Encuesta de Gastos e Ingresos de 2006, pero a partir de esta actualización se pasa a utilizar la última encuesta disponible correspondiente a 2017.

En particular, lo que se busca es considerar los hábitos de consumo de un determinado grupo poblacional que se denomina estrato de referencia. Este estrato es elegido como representativo de un nivel de bienestar de suficiencia (es decir, es un grupo que no está en una situación de privación extrema pero tampoco se encuentra en una situación en la que no tiene ninguna privación).

No voy a entrar en detalles técnicos de cómo se selecciona a ese grupo, pero una vez que se tiene definido el estrato de referencia, se analiza su estructura de consumo, que será la base para el cálculo de las canastas de referencia.

Las canastas se computan per cápita, pero luego, como el status de pobreza o indigencia se evalúa a nivel de los hogares, la línea de indigencia o de pobreza relevante considera también el tamaño del hogar.

RA: Está claro. ¿Y cuál es la diferencia conceptual entre la línea de indigencia y la línea de pobreza?

LM: La línea de indigencia se computa esencialmente a partir de la canasta básica alimentaria de ese grupo de referencia, es decir, considerando únicamente las necesidades en materia de alimentación.

En tanto, en la construcción de la línea de pobreza se considera también el valor de los bienes y servicios no alimentarios que componen la estructura de consumo del grupo de referencia que mencionábamos antes.

Para eso, primero se computa una canasta básica no alimentaria per cápita y luego se lleva a nivel de hogar en función de la cantidad de miembros del mismo. Estrictamente se hace una corrección contemplando que a nivel de necesidades básicas no alimentarias hay economías de escala (es decir, que estos consumos no alimenticios no crecen proporcionalmente con la cantidad de miembros del hogar), pero esto es un detalle técnico en el que me parece no vale la pena entrar.

Ahora, llegado este punto, sí vale la pena aclarar que la nueva metodología introduce otra innovación respecto a la metodología previa que es que contempla canastas básicas no alimentarias distintas en función de si el hogar es propietario o es inquilino de la vivienda que habita.

RA: ¿A qué te referís con eso?

LM: Me refiero a que se calcula una canasta básica no alimentaria para aquellos hogares que son inquilinos y otra para los que no son inquilinos (es decir, para los que son propietarios, y por ende, no pagan alquiler). Con eso, tendríamos 4 canastas básicas no alimentarias, según los hogares sean de Montevideo o Interior y según sean inquilinos o no inquilinos.

En la metodología previa no se distinguía según la tenencia de la vivienda y lo que se hacía era imputar el llamado “valor locativo” como un consumo al momento de construir la canasta y, al mismo tiempo, como un ingreso de los hogares que son propietarios de su vivienda, lo que generaba ciertos sesgos en la estimación de la pobreza.

En definitiva, Romina, la línea de pobreza del hogar quedará definida como la suma del valor de las canastas básicas alimentaria y no alimentaria… y ese es el valor con el cual se compara el ingreso del hogar y que sirve de referencia para su clasificación como pobre o no pobre.

RA: Obviamente este es un tema que tiene complejidades técnicas, pero creo que nos quedamos al menos con una intuición detrás del cálculo… Ahora, hasta antes de este cambio de metodología, teníamos una incidencia de la pobreza monetaria del orden de 8% de la población… ¿cómo se explica que tras esta actualización ese guarismo haya subido a 17%?

LM: De acuerdo con los documentos metodológicos presentados por el INE, ese ajuste está asociado básicamente a tres elementos: la actualización del valor de la canasta básica, el tratamiento del valor locativo (relacionado a si el hogar es propietario o no de su vivienda) y la no imputación de las cuotas de FONASA en la estimación de la canasta básica no alimentaria, que es un tercer cambio metodológico relevante en estas nuevas cifras que después podemos comentar un poco más.

RA: Vayamos por partes entonces. Primer elemento, decías, se actualizó el valor de la canasta básica… ¿qué implica eso?

LM: Sí. En términos sencillos, con la nueva metodología, que como decía al inicio considera la Encuesta de Gastos e Ingresos del 2017, se identificó una canasta de consumo más exigente en valor respecto a la que surgía de la encuesta de 2006.

De acuerdo con el documento presentado por el INE, que introduce algunas simplificaciones para permitir la comparación contra la metodología anterior, en Montevideo el aumento en el valor de la canasta básica total per cápita fue de 8% en términos reales, con un incremento más pronunciado a nivel de la canasta básica alimentaria.

En el caso del Interior, el aumento en el valor del consumo mensual per cápita total fue incluso superior, del orden del 25%, con una suba de 40% en el valor de la canasta básica no alimentaria. Esto en términos conceptuales supone que entre 2006 y 2017 se verificó un cambio importante en la estructura de consumo de los hogares del interior.

Cuando vamos a los rubros que explican el aumento del valor de la canasta no alimentaria en el Interior, en particular, se destacan los gastos en transporte, comunicaciones, recreación y cultura y vestimenta. De nuevo, el mayor gasto en estos bienes y servicios es consistente con un aumento en el nivel de bienestar de los hogares de esta región, que explica la mayor parte del cambio en la estimación de la pobreza.

RA: Bien. Entonces, un primer elemento es que subió la vara con la cual se comparan los ingresos de los hogares, ¿qué podemos decir de los otros dos factores que mencionaste?

LM: Respecto al valor locativo, la principal diferencia es que bajo la metodología previa se imputaba un ingreso a los hogares que eran propietarios de su vivienda, lo que tendía a subestimar la pobreza de aquellos hogares propietarios de la vivienda a los que se les imputaba un ingreso superior al consumo estimado en el estrato de referencia (lo que se hacía cada vez más probable en la medida que la canasta de 2006 quedaba más desactualizada).

Dado eso, en la nueva metodología se optó por estimar, como comentaba antes, canastas básicas no alimentarias diferenciales según el hogar sea o no inquilino.

Y algo similar ocurre con el cambio en la imputación de las cuotas del Fonasa.

RA: A ver, y sin ánimos de entrar en tecnicismos excesivos. ¿qué implica concretamente esto conceptualmente?

LM: En términos sencillos, en la metodología previa se consideraba para los hogares cubiertos por Fonasa, un ingreso equivalente a las cuotas cubiertas por el Fonasa. Entonces, si el valor imputado como ingreso terminaba siendo mayor que el monto implícito de este componente de gasto en la canasta básica de referencia se termina subestimando la pobreza de los hogares con cobertura Fonasa.

Esto ocurría en la metodología previa dado que dentro del estrato de referencia existen personas que no están cubiertas por el Fonasa y otras que sí, entonces el consumo per cápita incluido en la canasta por este rubro será menor al valor de la cuota de Fonasa.

En definitiva, Romina, el tratamiento del valor locativo y de la cobertura por Fonasa en la metodología 2006 estaban subestimando la pobreza; ambos elementos son corregidos con los cambios introducidos en la nueva metodología y explican otra parte no menor del escalón que se generó en la estimación de la pobreza entre metodologías.

RA: Para ir cerrando Luciano, más allá del cambio de nivel que tuvo la estimación de la pobreza monetaria, ¿cambia en algo el diagnóstico respecto a las conclusiones que se derivaban de la metodología anterior?

LM: No es una pregunta fácil de responder. Por un lado, no deja de ser un elemento relevante que la magnitud del problema es mucho mayor de lo que podía pensarse con los datos previos, aunque es cierto también que las estadísticas de pobreza multidimensional ya marcaban esto.

Ahora, el diagnóstico en términos de cómo ha ido evolucionando la problemática no cambia con los nuevos datos. De hecho, pese al cambio de nivel, las dos metodologías muestran movimientos similares de la pobreza en los últimos años. Ambas pautan una reducción fuerte de la pobreza entre 2006 y 2014, luego un período de relativa estabilidad hasta 2019, un aumento significativo como resultado de la pandemia por COVID y la reversión posterior en los últimos 4 años, retornando a los niveles pre-pandemia de 2019. Ambas mediciones muestran un piso de incidencia de la pobreza, ahora en torno al 15% (y antes del orden del 8%), que no ha sido posible perforar y que puede considerarse como el núcleo más persistente de este fenómeno.

Otro elemento que se mantiene es la infantilización de la pobreza. De acuerdo con estos nuevos datos, la incidencia de la pobreza entre menores de 6 años era de más del 30% frente a una incidencia entre los mayores de 65 años del orden del 6% (con la metodología previa estas cifras eran de alrededor de 20% para los menores de 6 y algo menos de 2% para los adultos mayores). Como hemos comentado varias veces, este es, a nuestro juicio, un desafío clave para las políticas públicas; ya lo era con las cifras anteriores y lo es todavía más a la luz de estas nuevas cifras.

Sin embargo, hay otros resultados que sí son más novedosos con estos nuevos datos y que también son relevantes para el diseño de políticas públicas.

RA: ¿A qué resultados te estás refiriendo, Luciano?

LM: Me refiero, por ejemplo, a que en la metodología anterior la incidencia de la pobreza en Montevideo era muy superior a la registrada en el Interior. Sin embargo, las nuevas cifras muestran que la pobreza es un fenómeno extendido en toda la geografía del país, sin mayores diferencias entre Montevideo y el Interior.

Y, otro aspecto, en el que no hicimos mucho foco en el análisis hoy, es que la estimación de la indigencia o pobreza extrema también subió mucho. Concretamente, con la nueva metodología, 1,5% de la población uruguaya se encuentra en situación de indigencia frente a solo el 0,3% resultante del cálculo anterior; esto también supone un desafío para las políticas sociales dirigidas a atacar este problema, que hasta ahora se consideraba mucho más marginal.