El Banco Interamericano de Desarrollo divulgó un ranking comparativo sobre la presión fiscal en los distintos países de América Latina y el Caribe. Según estas cifras, que datan de 2015 y que suman a los ingresos impositivos tradicionales otro tipo de recursos, Uruguay se ubica tercero en términos de tributación con una presión equivalente a 33% del PIB.
Emiliano Cotelo (EC): ¿Cuáles son las innovaciones metodológicas que plantea este informe? ¿Cómo se compone la carga fiscal en nuestro país? ¿Cómo se posiciona Uruguay en la región y frente a las economías desarrolladas? Les proponemos analizar este tema con el economista Pablo Rosselli, socio de la consultora Deloitte.
Romina Andrioli (RA): Pablo, para ubicar a los oyentes quizás valga la pena comenzar explicando qué es lo que mide este informe que publicó el BID… ¿A qué nos estamos refiriendo exactamente cuando hablamos de presión fiscal? ¿Qué tipo de impuestos o contribuciones se tienen en cuenta?
Pablo Rosselli (PR): Este informe que publicó el BID compila información para 23 países de América Latina y el Caribe. El principal aporte del informe está justamente en la forma en que mide la presión fiscal: se incluyen además de los ingresos tributarios tradicionales otros recursos que están a disposición del sector público por la explotación de recursos naturales y también aquellas contribuciones privadas y obligatorias a la seguridad social (que corresponden esencialmente a salud y pensiones). En ese sentido, el informe tiene el mérito de uniformizar el tratamiento de esas otras partidas que en las estadísticas habituales reciben tratamientos diversos, lo que dificulta la comparación internacional.
Se trata, entonces, de un concepto de presión fiscal más amplio que el usualmente tenemos en cuenta.
El informe justifica la inclusión de estos ingresos destacando que, en el caso de las rentas provenientes de los recursos naturales, los dividendos de las empresas estatales sí son tenidos en cuenta en las bases tradicionales, pero que no están siendo consideradas cuando el sector público dispone de ellos por otras vías que no sean de origen impositivo.
Y en el caso de las contribuciones privadas obligatorias a la seguridad social, la razón que alegan para incluirlas es que no considerarlas terminaría sesgando las comparaciones en contra de aquellos países cuyo sistema tiene una parte importante basada en contribuciones obligatorias pero gestionadas por el sector privado, como es el caso de Chile luego de la reforma del sistema de pensiones de los 80’… Uruguay tiene contribuciones obligatorias a la seguridad social que no son contempladas en las estadísticas fiscales habituales, como los aportes a las cajas bancarias, notarial y profesional.
RA – ¿Y qué comportamiento tienen estos ingresos que el informe del BID incorpora en su metodología? Supongo que hay una disparidad importante entre los distintos países… ¿Es así? ¿Qué tanto se ven afectadas las comparaciones por incluir o no estos ingresos?
PR – Este tipo de ingresos tiene características peculiares según el país que estemos mirando, pero en general en casi todos los casos alcanzan valores relevantes… Por poner algunos números, entre 2011 y 2015 estos ingresos representaron en promedio un 2,6% del PIB para el total de América Latina y el Caribe, pero en algunos países como en Bolivia y Chile llegaron a representar un 7,5% y un 5% del PIB respectivamente… Y en Uruguay estos ingresos alcanzaron a un 3,4% del producto. Con lo cual, Romina, las comparaciones pueden ser bastante distintas según se tengan en cuenta o no estos recursos.
Ahora, si nos centramos en los ingresos por la explotación de recursos naturales, la disparidad es realmente muy grande… En Bolivia y Venezuela, cuyas economías son sumamente dependientes de la exportación de hidrocarburos, los ingresos del sector público se ven muy engrosados por los ingresos procedentes de estos recursos… ya sea por pago de tributos, regalías o tarifas. Hay más países en donde los ingresos por recursos naturales también tienen una incidencia relevante, como Panamá por los dividendos y regalías del canal o Paraguay por los ingresos provenientes de las represas que comparte con Argentina y Brasil.
RA – Está claro, Pablo. ¿Cómo se compone entonces -medida con esta nueva metodología- la presión fiscal en Uruguay? Emiliano adelantaba recién que el ranking deja a Uruguay con la tercera carga más alta de la región…
PR – Uruguay se posiciona tercero con una presión fiscal de 33%, mientras que el promedio para los países relevados en el informe es del orden de 25%. Los únicos dos países de la región con una presión más elevada son Argentina y Bolivia, donde la carga alcanza a 36% y 34% del PIB respectivamente.
Tenemos que aclarar que estas medidas de presión fiscal no tienen en cuenta que los gobiernos gastan más de lo que recaudan… suelen tener déficits fiscales… esos déficits, no los estamos tomando en cuenta… Brasil y Argentina tienen déficits fiscales relevantes, que si los incluyéramos elevarían la presión fiscal.
Hecha esa aclaración, cuando miramos la composición de la presión fiscal en Uruguay destaca el peso que tienen los aportes a la seguridad social. De hecho, los datos de 2015 mostraban que las contribuciones públicas y privadas fueron de casi 14% del PIB, de los cuales un 3,5% correspondían al FONASA, un 6,5% al BPS, la Caja Militar y la Caja Policial y el resto de organismos de seguridad social representan otro 3,5%, incluyendo allí los aportes a las AFAPs y a las llamadas cajas paraestatales (bancaria, profesional y notarial). Con estos números, incluso, Uruguay queda como el país de la región con un mayor peso de los aportes a la seguridad social… Le sigue Costa Rica, donde esos aportes representan un 11,4% del PIB, Brasil y Argentina donde son un 9% del PIB en cada caso y luego Chile, lejos, con un 6% del PIB.
RA – ¿Y qué sucede con los restantes países? ¿Quiénes nos siguen y quienes destacan por tener números más bajos?
PR – Un país que está muy cerca de Uruguay en esta mirada consolidada es Brasil, donde la presión fiscal total bajo la metodología del BID alcanza también a 33% del PIB. Dentro de las referencias más habituales, la presión en Chile era bastante más baja y alcanzaba a 26% del PIB… Y en el extremo inferior destacan por ejemplo México, Paraguay y Perú, con cargas fiscales del orden de 20% del producto.
Sin embargo, la realidad es que si se considera únicamente la presión impositiva (es decir estrictamente los impuestos, tomando impuestos a la renta, el IVA y otros impuestos), Uruguay no queda tan adelante en este ranking. A 2015, la carga impositiva de Uruguay rondaba el 20%, varios puntos por debajo de la que presentaban Argentina y Brasil, por ejemplo… cuyo peso alcanzaba a 26% y 25% del PIB en cada caso y muy similar a la que presentaban Chile o Colombia (20% y 18% del PIB respectivamente). En síntesis, Romina, cuando se dice que Uruguay tiene una presión fiscal alta, eso recoge esencialmente que tenemos una cuenta muy elevada de seguridad social.
RA – Pablo, ¿cómo quedamos parados frente a otros países fuera de la región? ¿La carga fiscal en Uruguay se asemeja a la que tienen las economías desarrolladas?
PR – Es interesante esa pregunta, Romina. El informe del BID puntualmente hace una comparación frente a los países de la OCDE… Tomando un promedio simple para los países de la región entre 2011 y 2015, la carga fiscal de América Latina y el Caribe rondaba el 25% del PIB, versus un nivel de casi 35% para la OCDE. Uruguay, entonces, con una presión fiscal en el eje del 33% se ubicaría en niveles comparables (algo inferiores) a la media de los países de la OCDE.
RA – Una última pregunta, Pablo, ya para ir terminando… ¿Cómo hay que evaluar esta posición en el ranking de Uruguay? En definitiva, ¿es bueno o malo tener una presión fiscal elevada?
PR – No hay una única respuesta para tu pregunta… El tamaño del Estado y la magnitud de la presión fiscal es un tema de debate interminable… Y eso es así porque las personas tenemos diferentes preferencias ideológicas en relación al rol del Estado para cobrar impuestos y para gastar los recursos de los contribuyentes.
Lo que sí podemos decir es que la comparación internacional muestra que cuanto mayor el PIB pc de los países, mayor tiende a ser la presión fiscal (o el gasto público).
¿Por qué sucede eso? Desde un punto de vista ideológico, hay quienes piensan que el gasto público tiene efectos negativos en la productividad… son quienes sostienen que el gasto público limita la iniciativa privada… Pero hay otros que piensan que el gasto público tiene efectos positivos sobre la productividad… son quienes destacan los efectos del gasto en educación, infraestructuras… La verdad es que la discusión planteada en esos términos es más ideológica que otra cosa…
RA – ¿Cuál es la respuesta “correcta” si es que hay una respuesta, Pablo?
PR – La respuesta correcta es un gran depende… No importa sólo cuánto se gasta sino cómo se gasta.
Lo que sí podemos decir es que en general cuanto mayor es el PIB per cápita los ciudadanos están más dispuestos a votar gobiernos que terminan aprobando una mayor presión fiscal… Probablemente, a mayor PIB per cápita, también hay una aspiración a mayores y mejores servicios públicos… Aunque hay diferencias importantes entre distintos países… No hay una relación lineal entre PIB pc y presión fiscal.
El otro elemento que tenemos que tener en cuenta es que a mayor presión fiscal hay más espacio para que la política fiscal (por el lado de los impuestos y por el lado del gasto) propenda a una distribución del ingreso más equitativa.
Entonces, volviendo a tu pregunta, ¿es bueno o malo tener una presión fiscal alta? Es clave analizar no solo la magnitud sino también la calidad de esa presión fiscal… su efecto en la productividad de la economía, en la oferta de servicios públicos y en la distribución del ingreso.
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