EMILIANO COTELO (EC): La semana pasada la ministra Azucena Arbeleche anunció que el gobierno volvió a cumplir en 2023 con los tres pilares que pauta la regla fiscal.
Subrayó que se trata del cuarto año consecutivo en el que se cumplen los objetivos y enfatizó que este último año el gobierno lo consiguió al mismo tiempo que aumentó el gasto y redujo impuestos.
"Se bajaron impuestos y se destinaron mayores recursos a las áreas prioritarias para la sociedad. Todo esto se hizo dentro del compromiso de ordenar las cuentas fiscales, no son contradictorios. Gastar más de forma focalizada, eficiente, atendiendo las necesidades de las personas y bajando impuestos no es contradictorio con tener las cuentas ordenadas", aseguró Arbeleche.
Sin embargo, desde la oposición hubo varias voces críticas respecto a este asunto. Por ejemplo, Mario Bergara, senador y precandidato presidencial por el Frente Amplio, hizo referencia a la modificación de las metas durante el propio año 2023.
"Las metas fiscales y de gas se cambiaron a mitad de camino, se corrió el arco a mitad de camino. No se están cumpliendo los resultados fiscales previstos o programados por la regla al inicio del año sino que a mitad del año se cambiaron para ahora sí cumplir", sentenció Bergara.
¿Cómo funciona la regla fiscal? ¿En qué consisten las metas cumplidas? ¿Cómo se perfila el panorama para este año? Sobre eso conversaremos con la economista Tamara Schandy, socia en Exante.
ROMINA ANDRIOLI (RA): Tamara, te propongo comenzar con un breve repaso de cómo funciona la regla fiscal.
TAMARA SCHANDY (TS): En términos simples, una regla fiscal es una restricción para la política fiscal. Busca limitar la discrecionalidad del gobierno para implementar cambios en la política fiscal. Generalmente, se busca evitar que los gobiernos gasten en exceso en las fases altas del ciclo económico y dejen a los gobiernos siguientes la tarea de hacer ajustes. Se busca, en última instancia, que la trayectoria de la deuda pública sea sostenible.
En el mundo hay reglas fiscales bastante diversas. En nuestro país, la regla fiscal quedó establecida en la LUC y tiene tres componentes: (1) un tope para el endeudamiento que puede tomar el gobierno, (2) un tope para el ritmo al que puede crecer el gasto de la administración central y (3) una meta del llamado resultado fiscal estructural, que viene a ser el resultado fiscal corregido por factores extraordinarios y por los efectos del ciclo económico.
RA: Como comentaba Emiliano recién, desde que se implementó esta nueva “institucionalidad fiscal”, como la suele llamar el gobierno, todos los años se han logrado cumplir los tres pilares. ¿Podemos repasar en particular las cifras de 2023 que presentó la ministra Arbeleche?
TS: Sí. El déficit de la administración central fue de 3,3% del PIB. Al mismo tiempo, hemos comentado muchas veces en el programa que la economía estuvo golpeada el año pasado por la sequía. Por lo tanto, el PIB se mantuvo por debajo de lo que podría considerarse su nivel “de tendencia”. Corrigiendo ese elemento y también algunas partidas “extraordinarias”, el MEF informó la semana pasada que el déficit “estructural” fue de 2,7% del PIB, coincidente con la meta se había fijado en la última rendición de cuentas para 2023.
En segundo lugar, el gasto de la administración central cayó 0,4% en términos reales frente a 2022. La regla fiscal habilitaba un crecimiento de hasta 2,1%, así que ese segundo pilar también se cumplió. Se cumplió holgado, pero también cabe aclarar que la base de comparación era alta, porque en 2022 hubo gastos asociados a la pandemia y otros gastos extraordinarios que no se iban a repetir en 2023 y que favorecen la comparación.
Por último, el tercer pilar, que es el referido a la deuda, también se cumplió. La ministra informó un incremento de la deuda neta de la administración central de US$ 2.400 millones, cuando el tope (que había sido ampliado por el contexto de sequía) era de US$ 2.860 millones.
RA: ¿Podemos explicar mejor eso de la ampliación del tope de deuda? Te lo pregunto porque ha sido uno de los puntos de controversia en el debate público en torno a este tema.
TS: La regla fiscal tiene previsto una cláusula de salvaguarda que se puede activar en circunstancias extraordinarias. La ley se refiere a “situaciones de grave desaceleración económica, sustanciales cambios en precios relativos, situaciones de emergencia o desastres de escala nacional”. La cláusula permite al gobierno ampliar en hasta un 30% el endeudamiento autorizado para el año. En 2023 se apeló a esa cláusula por la sequía y el tope efectivo pasó de US$ 2.200 millones a US$ 2.860 millones.
Como decía antes, el aumento del año terminó siendo US$ 2.424 millones. Eso quiere decir que se usaron unos US$ 220 millones más que el tope original. Lo que se señala desde la oposición y lo han mencionado también otros colegas independientes en estos días, como Javier de Haedo, es que los recursos fiscales destinados a atender la situación de sequía fueron mucho menores a eso. De hecho, según la presentación de la ministra la semana pasada, la emergencia hídrica tuvo un impacto fiscal de unos US$ 50 millones sumando la caída de la recaudación de la DGI y los gastos incrementales por las medidas que se fueron tomando. En otras palabras, el impacto fiscal de la sequía está lejos de justificar por sí solo el monto por el que se excedió el tope original de endeudamiento.
RA: Pasemos a otro de los puntos controversiales del debate de estos últimos días. Decíamos antes que se cumplió la meta de resultado fiscal estructural de 2023, pero esa meta había sido modificada durante el propio año… Varias voces en la oposición hablan de que se “movió el arco”. ¿Podemos repasar cómo funciona la regla fiscal respecto a ese tema? Antes explicabas que el tope de deuda tiene una cláusula gatillo establecida por ley. ¿Cómo funciona la meta de resultado fiscal estructural?
TS: Este es un tema central del diseño de la regla, más allá del debate político. La normativa vigente no explicita criterios o lineamientos para modificar las metas de resultado fiscal estructural, ni del año en curso ni para los años siguientes. De hecho, las metas están definidas como indicativas y, por ende, queda un espacio para que se vayan modificando, como efectivamente ha ocurrido. Se han modificado con las rendiciones de cuentas y también en las instancias “intermedias” de febrero. La semana pasada, sin ir más lejos, se cambió la de 2024.
El espíritu de estos objetivos de resultado fiscal estructural es asegurar la sostenibilidad de la deuda en el largo plazo (esto es, evitar que la deuda pública suba a niveles que puedan ser problemáticos para el país). Desde esa perspectiva, uno podría pensar que los objetivos deberían derivarse justamente de una proyección de cuál es el nivel de deuda que uno quiere tener, y de allí hacer un cálculo reverso de cual es el resultado fiscal que hay que tener para lograrlo.
Si uno lo piensa desde ese ángulo, elementos que nos aparten de la trayectoria deseada no deberían derivar en corrimientos de los objetivos sino ser explicados como desvíos de los objetivos y presentados junto con acciones para retomar la senda deseada. Así lo vemos en Exante pero, reitero, esta es un área respecto a la cual el marco normativo deja un vacío.
RA: ¿Pero cuál sería ese resultado fiscal que asegura la sostenibilidad de la deuda?
TS: Es una excelente pregunta y es un cálculo técnico que depende de cuánto se piense que va a crecer la economía y de cuál es el costo de financiamiento del gobierno. Según nuestras estimaciones, seguramente está más cerca del 2% que del 3% del PIB.
Ciertamente el gobierno tiene un norte similar. De hecho, si nos remontamos a la primera ley de presupuesto del gobierno, había planteado que el déficit fiscal estructural debía converger a 2,5% del PIB sobre el final del período de gobierno. En las rendiciones de cuentas sucesivas incluso se empezaron a presentar proyecciones más allá del período de gobierno y ese resultado fiscal “estructural” se llevaba indicativamente a déficits de 2,1%-2,2% del PIB. Eso implica, a su vez, que debemos tener superávit a nivel primario (esto es, tantes del pago de intereses).
De lo anterior se desprende, a mi juicio, que el “norte” está claro. Lo que es un punto controversial es cuán rápido queremos o debemos llegar allí y cómo manejar los desvíos en la trayectoria trazada hacia ese objetivo. ¿Cambiamos la meta o lo explicitamos como un desvío con acciones de remediación? Ese aspecto de diseño de la regla debe atenderse. No lo digo solo para evitar estas discusiones sobre la pertinencia del cambio de las metas, sino también para otros debates que ya tuvimos. Por ejemplo, ¿cómo evaluamos el espacio fiscal para bajar impuestos cuando tenemos un déficit estructural superior a ese “norte” que queremos lograr para asegurar la sostenibilidad de la deuda?
RA: ¿Fueron grandes los corrimientos de la meta en los últimos años?
TS: Individualmente no tanto. Tampoco vimos a la deuda pública moverse de un modo “insostenible” ni mucho menos. Sin embargo, tenemos que en los últimos dos años terminó no habiendo avances del resultado fiscal estructural luego de la fuerte mejora que se dio al inicio de esta administración.
Recordemos que el resultado “estructural” pasó de un déficit de 4,5% del PIB en 2019 a uno de 2,7% del PIB en 2021. Fue un ajuste importante. Ahora, después se quedó más o menos en el mismo lugar. Fue 2,6% del PIB en 2022 y 2,7% en 2023. Y, ahora, se plantea que el de 2024 será 2,9% del PIB.
Si miramos el efecto acumulativo de las últimas correcciones, la meta para este último año de gobierno varió bastante. Arrancó siendo 2,5% del PIB en el primer presupuesto y bajó a 2,3% del PIB en la rendición de cuentas de junio de 2022 (luego de que cambiaran las cuentas nacionales y se revisara el nivel de PIB). Sin embargo, en la rendición de cuentas del año pasado se revisó al alza a 2,6% del PIB y ahora se pasa a 2,9% del PIB. Es más de medio punto de cambio en la meta de 2024 en un espacio de un año y medio.
RA: La ministra explicó que la modificación más reciente se debe a la caída de la inflación respecto a lo que se venía contemplando hasta ahora en la programación fiscal. ¿Cómo ven ustedes ese punto?
TS: Vuelvo a lo dicho antes. Si el “norte” es un déficit estructural debajo de 2,5% del PIB, ¿cómo tratamos los cambios que nos apartan de eso? ¿Es un desvío de la trayectoria deseada o justifica un cambio de la meta puntual del año? El marco vigente no lo dirime.
Yendo a los temas más prácticos, es correcto decir que con menos inflación cabe esperar menos recaudación en pesos corrientes de lo que se había previsto. La otra lectura es que deja un gasto real más alto de lo previsto. Tiendo a mirarlo más de ese modo. Se abre allí una discusión de cuánto del gasto quedó fijado con las partidas presupuestales ya aprobadas para el año y cuánto puede ajustarse ante una realidad de menos inflación. Pero que la sorpresa desinflacionaria conllevaba un riesgo de dejar un crecimiento real del gasto mayor al previsto es algo sobre lo cual ya venía advirtiendo el Consejo Fiscal Asesor en sus informes.
Por último, me parece pertinente marcar que ahora la caída de la inflación juega “en contra” de las finanzas públicas, pero antes la mayor inflación las favoreció. Tomemos 2022, por ejemplo. La inflación promedio del año fue 9,1%, bastante mayor que el 7,7% del promedio de 2021 y bastante mayor a la proyección de algo menos de 6% que manejaba el gobierno en la rendición de cuentas del año previo. La mayor inflación de ese año favoreció el ajuste del gasto en términos reales y fue una de las claves para que se cumpliera la meta de resultado estructural de este año.
RA: ¿No es más “realista” igual sincerar que el déficit va a ser más alto?
TS: Ciertamente es más realista dadas las partidas presupuestales aprobadas para 2024. Se puede argumentar que ir ajustando las metas dota de más previsibilidad a las cifras y evita sorpresas para el mercado. Pero eso no quita que el cambio en la meta de 2024 nos aleja de la trayectoria de resultado fiscal estructural que es deseable para dotar de sostenibilidad a las cuentas públicas.
A riesgo de ser insistente y con cero animosidad política, creo que desde el punto de vista técnico es clave avanzar en el diseño de la regla para explicitar mejor de dónde surgen estas metas de resultado estructural. ¿De un cálculo de la “mejor estimación” para el año y es “actualizable” cuando se modifican elementos de la programación fiscal? ¿O es una trayectoria que se fija en función de la senda que queremos para la deuda pública y la movemos poco? Yo me inclino sobre lo segundo, pero en definitiva es una discusión pendiente junto con otros temas de diseño de la regla. Por ejemplo: ¿Está bien que la regla solo se refiera a la administración central? ¿No debería englobar también al resto del sector público en la medida en que la sostenibilidad de la deuda pública depende de lo que suceda en todas las dependencias del Estado?
RA: Para terminar, Tamara, ¿qué balance hacen en Exante de estos primeros años de funcionamiento de esta nueva regla fiscal en Uruguay?
TS: A nuestro juicio hay varios aspectos a pulir en la regla, pero me importa subrayar que lo comento desde una posición totalmente positiva respecto a la existencia de la regla fiscal en Uruguay.
El riesgo país de Uruguay está hoy cómodamente debajo de 100 puntos básicos, muy bajo para la historia de Uruguay y muy destacable también en la comparación con otros países de la región. Las calificadoras nos distinguen también con el grado inversor. La nueva institucionalidad fiscal probablemente es uno de los factores que sustenta todo eso. Y, volviendo al tema de la sostenibilidad, tengamos presente que cuanto menos es el costo de financiamiento de la deuda, menor es el resultado fiscal que se requiere para estabilizarla. Visto así, el nuevo marco fiscal probablemente ayuda a aliviar el esfuerzo de ajuste pendiente.
Varios colegas vienen señalando que 2024 va a ser una “prueba de madurez” para la regla, porque históricamente el resultado fiscal en Uruguay ha tenido un ciclo electoral muy marcado. Coincido con eso, pero también creo que la madurez de la regla se juega también en la capacidad que tengamos en ir ajustando la normativa para aclarar este tipo de zonas grises como las que mencioné antes, en que el Consejo Fiscal Asesor siga haciendo una buena vigilancia de los cálculos y que siga haciendo recomendaciones pertinentes para robustecer el funcionamiento de la regla, en que el sistema político vaya incorporando esas recomendaciones. Ojalá se logre, ya que definitivamente es muy sano contar con una buena regla fiscal para asegurar una gestión ordenada de las finanzas públicas.
