Las inversiones de las empresas privadas en nuestro país pueden acogerse a diversos incentivos tributarios, que buscan justamente alentar a las empresas a realizar inversiones. Aunque el objetivo de esos incentivos es fácil de comprender, en los últimos tiempos han surgido críticas a estos regímenes, desde filas del propio gobierno y también desde filas sindicales.
Emiliano Cotelo (EC): Se trata, sin dudas, de un tema importante, y por eso les proponemos examinar este asunto en detalle, en diálogo con el economista Pablo Rosselli, socio de la consultora Deloitte.
ROMINA ANDRIOLI (RA): Pablo, si te parece, comencemos explicando en qué consisten los regímenes de promoción de la inversión…
PABLO ROSSELLI (PR): En el país tenemos un conjunto amplio de normas que establecen excepciones e incentivos tributarios con el propósito de alentar la inversión privada.
Tenemos una ley de zonas francas; tenemos Ley de Inversiones del año 98, que fue reglamentada con dos decretos (en 2007 y en 2012) que establecieron fuertes estímulos a las inversiones. Hay algunos beneficios tributarios a las inversiones consagrados en el texto ordenado de 1996… Tenemos también normas sectoriales, como la Ley Forestal o las exoneraciones a la industria de biotecnología y a la industria de software… Tenemos la ley de vivienda de interés social… La lista no es exhaustiva pero son estas las principales normas.
RA: – El martes, contigo, estuvimos analizando un informe de la DGI sobre la renuncia fiscal que realiza el Estado a través de todas las excepciones tributarias que se han concedido… Y de ese informe surgía que la renuncia asociada al IRAE (el impuesto a la renta empresarial) era de unos US$ 860 millones de dólares… ¿Cuánto de esa cifra obedece a promociones de la inversión?
PR: – En los cálculos de la DGI, la renuncia fiscal en IRAE por el régimen de zonas francas asciende a unos US$ 300 millones. La renuncia asociada a la ley de inversiones suma unos US$ 150 millones; a su vez, hay otros beneficios a la inversión que surgen del texto ordenado que tienen un costo para el Estado de US$ 50 millones.
Pero además de esas exoneraciones en IRAE, tenemos exoneraciones al Impuesto al Patrimonio a empresas que operan en zona francas por US$ 115 millones y exoneraciones de Impuesto al Patrimonio por US$ 15 millones asociadas a la ley de inversiones… Para la forestación las exoneraciones de renta y patrimonio suman algo de más de US$ 30 millones y para la industria del software las exoneraciones de renta son unos US$ 15 millones… Podríamos agregar también que hay una exoneración de IVA a las importaciones de maquinarias y equipos, que también busca alentar las inversiones y que tiene un costo de unos 150 millones de dólares.
Como se infiere de la respuesta, lo primero que tenemos que comprender es que no es tan fácil trazar la línea entre lo que es promoción de inversiones y lo que no… Todos esos incentivos tienen un costo anual estimado por la DGI de 825 millones y eso no incluye las exoneraciones por vivienda de interés social, que en los próximos años podremos medir mejor.
RA: – Esos son los números, Pablo, pero ¿cómo hay que evaluar esos incentivos? ¿Se justifican? ¿Cómo podemos abordar ese debate?
PR: – Acá hay que tener varios aspectos en cuenta… El primero, ya lo mencionábamos el martes, es que estos cálculos tienen detrás muchos supuestos… supuestos necesarios pero que no son triviales… Y en particular, estos cálculos suponen que los agentes habrían hecho lo mismo si no hubiesen estado presentes los incentivos tributarios… Ese es un supuesto simple, fácil de aplicar, pero no tiene soporte en la teoría económica… La teoría económica nos dice que deberíamos esperar menos inversión y actividad económica si los impuestos a las rentas y al patrimonio son más altos… Por lo tanto, la primera reflexión es cautela con las cifras.
En segundo lugar, es siempre difícil evaluar estos incentivos en términos objetivos y en relación a si efectivamente promueven la inversión… es difícil evaluar si son eficaces… y más difícil es evaluar si son eficientes, es decir, si promueven la inversión con el mínimo sacrificio de ingresos para el gobierno.
Hechos esos dos comentarios, creo que podemos seguir con el análisis distinguiendo entre distintos casos: zonas francas, ley forestal, ley de inversiones y vivienda de interés social (para quedarnos con las cosas más grandes).
RA: – Me parece bien, Pablo… Comencemos con las zonas francas…
PR: – A nuestro juicio, la ley de zonas francas ha cumplido un rol fundamental… Ha tenido un impacto muy relevante en el PIB y en el empleo. Según un informe de Uruguay XXI, en 2012 el PIB de las Zonas Francas representaba un 3,5% del PIB del país… Ese porcentaje hoy debe estar más cerca de 5% del PIB, con la instalación de Montes del Plata… Según ese informe, en 2015 había en zonas francas unas 1.400 empresas que daban empleo a más de 14,000 personas.
Pero además de ese impacto cuantitativo, las zonas francas han jugado un rol clave para la atracción de Inversión Extranjera Directa. A nuestro juicio es bastante claro que muchas de esas empresas se han instalado en parte para aprovechar el conjunto de beneficios que ofrecen las zonas francas incluyendo los fiscales… Tenemos en las zonas francas muchísimas empresas que exportan servicios a los mercados globales, contribuyendo a la diversificación de nuestra matriz productiva y la diversificación de los mercados… En zonas francas también se instalaron la fábrica de concentrados de Pepsico, empresas farmaceúticas y, como todos saben, las plantas de celulosa, que fueron claves para el país y que reclamaban para instalarse contar con ese beneficio.
Por otra parte, creo que a esta altura todo el mundo reconoce el éxito de la ley forestal, que estableció exoneraciones tributarias y también por varios años al inicio de su aplicación fijó subsidios.
RA: – ¿Y cómo miran las otras grandes iniciativas… la ley de inversiones y la ley de vivienda de interés social?
PR: – La ley de vivienda de interés social estimuló una fuerte expansión de la oferta de viviendas en un segmento del mercado en el que hasta la ley prácticamente no había oferta… Era un segmento del mercado en el que los desarrolladores inmobiliarios tradicionalmente se habían financiado en el BHU… Con la crisis de 2002 vino la restructura del banco; el BHU dejó de prestar a los desarrolladores y el segmento de mercado quedó desatendido… Gracias a la ley, se reactivó notoriamente la oferta (se aprobaron más de 450 proyectos, que involucran más de 13.000 viviendas y una inversión de más de US$ 800 millones)… Es cierto que los precios de las unidades no bajaron como se esperaba originalmente pero eso obedece a que los costos de construcción continuaron subiendo.
RA: – Te preguntaba también por la ley de inversiones…
PR: – En la ley de inversiones es más difícil ser tan asertivo como en los otros casos porque justamente es una ley, que junto con los decretos reglamentarios, procura estimular de modo general la inversión… no podemos observar tan fácilmente los efectos.
Justamente por su carácter de incentivo general, es inevitable que en muchos casos las promociones terminan beneficiando proyectos de que todas maneras se habrían hecho…
Desde el propio diseño de la reglamentación se definió un mecanismo que quiso ser simple, rápido, objetivo a la hora de determinar el monto del beneficio. Por eso mismo, no le podemos exigir a este mecanismo que sea muy eficaz en promover la inversión y sobre todo no le podemos pedir que sea muy eficiente en términos de que la promoción ocurra con la menor renuncia fiscal posible.
A nuestro juicio, la ley de inversiones debe considerarse como un intento del país de señalar que para las empresas que invierten en el país, la tasa efectiva del impuesto a la renta era más baja que la tasa usual (de 25%)… Uruguay es en el mundo un país de presión tributaria media… ni muy alta ni baja… Con la ley de inversiones, el mensaje fue justamente que la tasa de impuesto a la renta para las empresas que invirtieran mucho sería relativamente moderada…
Hay algunos estudios que indican que este régimen de promoción de inversiones ha tenido efectos positivos. El estudio “Una evaluación económica de los incentivos fiscales a la inversión en Uruguay” realizado por varios economistas para el período 2007-2011, indica que los estímulos tributarios generaron en las empresas estudiadas un aumento de la inversión de 20%, equivalente a unos US$ 1.200 millones y que también alentaron la creación y/o la formalización de empleos, porque para obtener parte de los beneficios una de las vías era justamente mostrar un aumento del empleo formal.
RA: – Para terminar, Pablo, me imagino que a pesar de estos comentarios habrá quienes desde una visión crítica igual planteen la necesidad de revisar estos mecanismos… ¿Qué opinan ustedes?
PR: – Estos mecanismos deberían ser por su propia naturaleza revisables… No hay nada que nos permita decir que se deben mantener incambiados.
Lo que sí deberíamos tener en cuenta es que Uruguay necesita retornar a una senda de crecimiento fuerte… Uruguay debe plantearse volver a crecer a tasas de 3%-3,5% anual. Si no logramos eso, no será posible mejorar significativamente los niveles de vida de la población ni reducir la pobreza y la desigualdad.
Y para eso se necesitan niveles de inversión altos… Uruguay tuvo en la segunda mitad del siglo XX niveles de inversión del orden del 14% del PIB… muy pero muy malos… y la economía creció a tasas del 2% anual…
Desde 2006 en adelante, la inversión se situó en valores de 19%-20% anual… Son valores mucho mejores que los históricos, pero a Uruguay no le sobra inversión… De hecho, es posible pensar que tengamos que seguir elevando la inversión para retornar a tasas de crecimiento de 3%-3,5% anual… Por lo tanto, deberíamos pensar muy bien en qué medida queremos reducir los beneficios a la inversión.
