La llamada “Regla Fiscal” tiene metas de resultado estructural y un tope de gasto.
EMILIANO COTELO (EC): Como ustedes saben, una de las prioridades del equipo económico está en reducir el déficit fiscal a partir del año próximo. Para eso, se plantea, por un lado, una estrategia de recortes y de contención de gastos. Por otro lado, se propone implementar una regla fiscal.
La exposición de motivos del proyecto de Ley de Presupuesto presenta todo un capítulo acerca de cómo funcionará esa regla fiscal, que les proponemos analizar a partir de ahora en diálogo con la economista Tamara Schandy, socia de Exante.
ROMINA ANDRIOLI (RA): Tamara, ¿cómo hay que analizar la regla fiscal que está planteando el Poder Ejecutivo? ¿En qué consiste esa regla?
TAMARA SCHANDY (TS): En términos simples, una regla fiscal es una restricción cuantitativa para la política fiscal, que busca limitar la discrecionalidad que tiene el gobierno para implementar cambios en la política fiscal. Generalmente se busca evitar que los gobiernos gasten en exceso en las fases altas del ciclo económico y dejen a los gobiernos siguientes la tarea de hacer ajustes. Hay en el mundo reglas fiscales bastante diversas.
En nuestro país, la regla fiscal está establecida en la Ley de Urgente Consideración, que en el artículo 208 estableció que habría una meta de lo que se denomina Resultado Fiscal Estructural y un tope al aumento del gasto. La LUC también estableció que sería en la instancia de la Ley de Presupuesto que se fijarían las metas de resultado estructural y el tope al gasto. En ese marco, justamente, en la exposición de motivos se define con bastante más precisión cómo funcionará la llamada “Regla Fiscal” que, reitero, tiene metas de resultado estructural y un tope de gasto.
RA: Si te parece,veamos cada una de esas dos cosas.
TS: Por un lado, se presenta un marco bastante preciso de la forma de cálculo de lo que se designa como Resultado Fiscal Estructural.
El Resultado Fiscal Estructural busca medir el resultado fiscal, depurando factores extraordinarios o transitorios que afectan los datos de cada año y que no nos permiten ver bien la tendencia más permanente de las cuentas públicas.
El cálculo del Resultado Fiscal Estructural va a excluir del resultado fiscal publicado habitualmente por el MEF factores extraordinarios, como por ejemplo, la distorsión que se genera por los “Cincuentones” (que ya lo venía haciendo el MEF en el gobierno anterior) pero también utilidades extraordinarias de las empresas públicas transferidas al gobierno central, o ingresos del gobierno asociados a licitaciones (que no se repiten todos los años), o gastos extraordinarios (como los que este año se originan por el COVID).
Además, y justamente para contribuir a que la política fiscal deje de ser pro-cíclica, se hará una corrección de ingresos y egresos por el efecto del ciclo económico.
RA: ¿Qué quiere decir eso?
TS: El tema es así. La mayor parte del tiempo la actividad económica está creciendo, a veces crece muy rápido y a veces crece más lento, y algunas veces hay recesiones. Esas oscilaciones cíclicas de la economía repercuten en los ingresos y en los egresos del gobierno. Cuando la economía crece muy rápido los ingresos también crecen rápido y eso nos da la sensación de que las cuentas públicas lucen mejor de lo que es sostenible a mediano plazo, porque siempre pasa que luego de una fase de crecimiento fuerte viene una fase de crecimiento lento o de recesión.
El ajuste por el ciclo lo que hace es penalizar los ingresos efectivamente observados cuando estamos en la fase alcista del ciclo económico (porque en la fase alta los ingresos son transitoriamente altos) y reconocer en la fase baja del ciclo económico que los ingresos son transitoriamente bajos.
RA: ¿Y quién va a hacer esos cálculos?
TS: Esa pregunta es clave. En la exposición de motivos se presenta con bastante detalle un método de cálculo y los resultados obtenidos, que fueron realizados por el Ministerio de Economía y Finanzas. Sin embargo, en adelante el cálculo estará sometido a la revisión por parte de expertos independientes. La LUC dispuso la formación de un Comité de Expertos y de un Consejo Fiscal Asesor. Esos grupos suministrarán insumos y aportarán su opinión profesional para el cálculo del resultado estructural. En particular, van a suministrar insumos y su opinión sobre la estimación del componente cíclico del PIB (la brecha de producto, en la jerga de los economistas) y sobre cualquier otro ajuste que se realice en el cálculo del Resultado Fiscal Estructural.
La lógica detrás de esta mecánica es darle más trasparencia a la estimación de resultado fiscal estructural y limitar la discrecionalidad que el propio ministerio puede tener para hacer los cálculos si no están presentes estas miradas independientes. Recordemos que en gobiernos anteriores se disponía, a veces, de estimaciones de resultado estructural y el Ministerio de Economía y Finanzas usualmente reportaba las partidas que consideraba extraordinarias. Pero todo eso operaba exclusivamente en base al criterio del propio ministerio.
Entonces, un factor crítico para el éxito de este cambio tiene que ver con la conformación de esos comités asesores, que deben estar integrados por profesionales idóneos, que a la vez aporten visiones diferentes entre ellos.
RA: ¿Y qué se hace con ese Resultado Fiscal Estructural? ¿Dónde está la regla? Por ahora, explicaste cómo se va a calcular ese resultado.
TS: En la exposición de motivos se dice que cada año se va a establecer un objetivo en términos de este resultado fiscal estructural. Y se dice también que ese objetivo debe lograr estabilizar la relación deuda / PIB.
RA: Pero, ¿cómo es eso? ¿Cada año se fija una meta?
TS: En la exposición de motivos se dice que cada año se fijan. A su vez, el artículo 208 de la LUC establece que las metas de resultado estructural son indicativas y que se deben establecer en la Ley de Presupuesto Nacional (que es una vez cada 5 años). Esta ambigüedad – metas indicativas y que podrían revisarse año a año – puede llamar la atención porque si todos los años se puede cambiar el objetivo de resultado fiscal estructural, uno podría concluir que al final esta regla por sí sola no establece mayores restricciones al Poder Ejecutivo.
Sin embargo, acá valen al menos tres precisiones. En primer lugar, en el marco de lo que establece la Constitución, la realidad es que en cada Rendición de Cuentas se puede aumentar el gasto. No habrá LUC ni ley de presupuesto que pueda cambiar eso que está establecido en la Constitución.
En segundo lugar, en esta exposición de motivos se presenta una evolución año a año del Resultado Fiscal Estructural y a la luz de lo que establece la LUC uno debería interpretar que esa trayectoria de resultado fiscal estructural ya consiste en metas para los próximos cinco años que no deberían ser modificadas, salvo cambios muy significativos del entorno macroeconómico. Para 2024, el balance fiscal estructural que se plantea como meta es de 2,5% del PIB.
En tercer lugar, además del cálculo del resultado estructural y de la trayectoria presentada (que, de nuevo, debemos interpretar como metas), se establece también un tope a la evolución del gasto público, que también limita la discrecionalidad de la política fiscal. Recordemos lo que decíamos al principio, la regla fiscal tiene dos componentes: meta de resultado estructural y tope al crecimiento del gasto.
RA: ¿En qué consiste este tope?
TS: El aumento del gasto del Gobierno Central – BPS no podrá exceder en ningún año el ritmo de crecimiento tendencial de la economía, que el MEF calculó preliminarmente en 2,3% anual.
Ese cálculo de crecimiento tendencial también será sometido a revisión de los comités de expertos porque es un insumo clave en la estimación de la brecha de producto que mencionábamos antes.
RA – En términos generales, ¿cómo ven toda esta iniciativa? ¿Es necesaria?
TS: Uruguay tiene una larga historia – de décadas – de políticas fiscales pro-cíclicas. Eso quiere decir que gastamos mucho cuando la economía está bien, y tenemos problemas para gastar cuando la economía está mal. Ese ha sido uno de los temas de discusión de las últimas semanas. Desde la oposición se dice que el gobierno no está dedicando suficientes recursos a mitigar las consecuencias del COVID. Desde el gobierno se le contesta que se recibió una situación fiscal muy mala porque los gobiernos anteriores gastaron de más durante una fase de fuerte crecimiento.
Además de pro-cíclica, la política fiscal tiene un fuerte ciclo electoral, esto es, los gobiernos aumentan fuertemente el déficit en los últimos dos años de gestión, obligando al siguiente a hacer un ajuste fiscal. Y tuvimos ajustes fiscales en 1990, en 1995, en 2000, y en 2015. Lo íbamos a tener en 2020 y el ajuste se postergó para 2021 por el COVID.
Indudablemente tenemos un problema. No hacer nada, no parece una solución. A nuestro juicio, es necesario fortalecer la institucionalidad fiscal, implementando algún tipo de regla fiscal. Obviamente, elegir la mejor regla fiscal no es fácil y no es solamente una cuestión técnica, hay también preferencias políticas o ideológicas. Esta regla fiscal, por ejemplo, con un tope sobre el crecimiento del gasto, es consistente con la preferencia del gobierno de no subir impuestos. Pero podríamos tener otras reglas que permitieran más subas del gasto si hay subas de impuestos que las financien.
En cualquier caso, nos parece que alguna regla es necesaria.
RA – ¿Y esta regla va a suponer un cambio relevante en el manejo de la política fiscal? ¿Qué pasará si no se cumple esta regla fiscal?
TS: Difícil saberlo con certeza..Como decía antes, la Constitución le permite al gobierno aumentar el gasto todos los años a través de las Rendiciones de Cuentas, a pesar de las leyes que votemos ahora.
No importa qué tan dura sea la regla fiscal, en cada rendición de cuentas el Poder Ejecutivo puede aumentar el gasto si el parlamento se lo vota.
Las sanciones a los ministros también están reguladas en la Constitución, que obviamente no contempla ninguna sanción para el ministro de economía que incumpla una regla fiscal que la Constitución no cumplió.
Por lo tanto, esta nueva institucionalidad fiscal plantea un conjunto de cambios para tratar de que la sociedad y el sistema político pongan mayor prioridad en un mejor manejo de la política fiscal. Pero su eficacia dependerá sustancialmente de qué tan en serio nos tomemos todos estas reglas y estos objetivos.
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Foto: Javier Calvelo – adhocFOTOS
