Foto: Mauricio Zina/ adhocFOTOS
EMILIANO COTELO (EC): El 30 de junio el Poder Ejecutivo envió al Parlamento el proyecto de ley de Rendición Cuentas del año 2022.
Como siempre, el Ministerio de Economía y Finanzas presentó sus proyecciones y metas relativas a las cuentas públicas.
En este marco, nos pareció oportuno dedicar el análisis económico de hoy a este asunto y para eso estamos en comunicación con el economista Pablo Rosselli, socio de EXANTE.
ROMINA ANDRIOLI (RA):
Para situar a los oyentes, Pablo, quizás sea bueno comentar brevemente cómo vienen las cuentas públicas… ¿Te parece?
PABLO ROSSELLI (PR): En los últimos doce meses a mayo de este año las cuentas públicas registraron un déficit global de 3,8% del PIB (US$ 2.900 millones dejando de lado el efecto “cincuentones”).
Ese déficit de 3,8% del PIB implica una mejora frente a 2019 (frente al déficit que esta administración recibió de la anterior) de unas 5 décimas del PIB (porque el déficit en 2019 fue de 4,3% del PIB).
Sin embargo, la tendencia más reciente es de un deterioro notorio del resultado fiscal, que en setiembre de 2022 había bajado hasta 2,5% del PIB… Ese deterioro tiene como principal explicación un aumento significativo del gasto público (que excluyendo los gastos asociados al Covid subieron 3,5% en términos reales el año pasado), aunque también influye un mal desempeño de los ingresos tributarios y una menor contribución de las empresas públicas.
RA – ¿Y qué contemplan las proyecciones que presentó el MEF en la exposición de motivos?
PR – Para este año, el MEF proyecta un déficit fiscal de 3,3% del PIB y para 2024 un déficit de 2,6% del PIB.
Esa proyección para 2023 implica una mejora apreciable en relación con el déficit de 3,8% del PIB que se observó en las cifras a mayo… y según la ministra Arbeleche se producirá porque a fines del año pasado se observaron gastos muy elevados que no se repetirán este año.
Aun así, esta proyección de un déficit de 3,3% del PIB para 2023 es sensiblemente peor que la que el MEF había presentado en la rendición de cuentas del año pasado… El año pasado el MEF proyectaba para 2023 un déficit fiscal de 2,7% del PIB… Ahora proyecta un déficit de 3,3% del PIB.
Un déficit de 3,3% del PIB sigue siendo menor que el déficit de 2019 (recordemos, de 4,3%) pero en esta rendición de cuentas el MEF se está conformando con menos ajuste de las cuentas públicas… al menos para este año… Para el año próximo el MEF contempla una caída adicional del déficit (hasta 2,6% del PIB), pero habrá que ver si eso termina siendo así porque históricamente las cuentas públicas han mostrado sistemáticamente un deterioro en el último tramo de cada administración.
RA – ¿Y cómo juega la regla fiscal en este asunto? ¿No se supone que la regla fiscal, con sus tres pilares, debería evitar que se repita ese patrón de ciclo electoral de la política fiscal?
PR – Es un muy buen punto… Otras veces hemos comentado que la regla fiscal con sus tres pilares limita la discrecionalidad de la política fiscal, pero igual hay espacios para que la política fiscal asuma un sesgo expansivo en lo que resta de este período de gobierno… Además, tendremos que ver si efectivamente se cumplen los límites contemplados en la regla.
RA – ¿Cómo están jugando esos límites? Te lo pregunto porque hubo algunas críticas de analistas independientes y de analistas vinculados al Frente Amplio…
PR – Quizás valga la pena ordenar el análisis por cada pilar… Recordemos a los oyentes que la regla fiscal tiene tres pilares… Hay un tope al crecimiento anual del gasto público, que no puede superar la tasa de crecimiento tendencial de la economía (esto es, la tasa de crecimiento que esperamos tenga la economía más allá de las oscilaciones cíclicas y transitorias)… Hay una meta indicativa de resultado fiscal estructural, que es el resultado fiscal luego de depurar factores que afectan de un modo extraordinario o cíclico (no permanente) los ingresos y egresos del gobierno… Y hay un tope para el aumento de la deuda pública…
En mi opinión, sobre los tres pilares se pueden realizar críticas relevantes.
RA – Veamos entonces… ¿Por dónde empezamos?
PR – Empecemos por el tope del gasto… El gasto primario del gobierno central no puede crecer en ningún año más rápido que la tasa de crecimiento tendencial del PIB.
Esa tasa de crecimiento tendencial no es una variable observable… Surge de una estimación que realiza el MEF, utilizando insumos que le provee un comité de expertos independientes (que, aclaremos, integramos).
Este pilar limita la discrecionalidad del MEF, porque hay un conjunto de expertos independientes que proveen insumos claves para estimar ese tope… Pero la estimación la hace el MEF en base a su propio modelo… Y acá tenemos carencias en el funcionamiento de esas estimaciones… tenemos problemas de calidad en las respuestas de los expertos (que difieren en magnitudes excesivas); el MEF aplica una técnica entre varias posibles; no releva directamente la opinión de los expertos sobre el ritmo de crecimiento tendencial (que finalmente es la variable clave del pilar)… Y en la última revisión surgió un aumento significativo del ritmo de crecimiento tendencial de la economía… desde 2,1% anual hasta 2,8% anual… Aunque no estamos poniendo en duda el cálculo realizado por el MEF, a nuestro juicio no hay muchos elementos para pensar en un cambio de esa magnitud en la tasa de crecimiento tendencial de la economía uruguaya… Pero lo cierto es que ese cambio le deja espacio al MEF para aumentar más el gasto en lo que resta de este período de gobierno… A lo anterior se agrega que el tope aplica sobre la totalidad del gasto, pero como ahora bajan los gastos asociados al Covid, el gobierno encuentra espacio y lo usa para aumentar los otros gastos a un ritmo mayor que el tope.
RA – ¿Y cómo evalúan el pilar relativo a las metas de resultado fiscal estructural?
PR – Acá tenemos varios problemas… algunos de ellos han sido claramente señalados por el Consejo Fiscal Asesor.
En primer lugar, el cálculo de resultado fiscal estructural no puede ser replicado por ahora por el Consejo Fiscal ni por otros analistas independientes, porque el MEF no ha publicado parámetros claves del modelo. En segundo lugar, los cálculos también dependen en forma crítica de la estimación de crecimiento tendencial de la economía (de lo que ya hablamos) y de la estimación de la brecha de producto (que mide si la economía está por encima o por debajo de su nivel tendencial, lo cual luego impacta en las correcciones que se hacen a las cuentas públicas para obtener el resultado fiscal estructural)… El MEF tampoco releva directamente de los expertos la brecha de producto… En segundo lugar, el comportamiento de los ingresos tributarios está por debajo de lo que esperaba el MEF y es posible que ese desvío no sea tan transitorio porque en parte obedece a los problemas de competitividad que tiene Uruguay, con lo cual las estimaciones de resultado estructural del MEF podrían estar siendo optimistas.
Al margen de esos problemas, la meta de resultado fiscal estructural es meramente indicativa… y en este proyecto de rendición de cuentas fue modificada… En concreto, el año pasado el MEF planteó para este año una meta de resultado fiscal estructural deficitario en 2,5% del PIB… Ahora se plantea para este año una meta de resultado estructural deficitario en 2,7% del PIB… Es decir que la meta corregida contempla un déficit 0,2% mayor… Cabe preguntarse entonces si en definitiva esto no configuraría un incumplimiento de la meta fiscal… ¿Cuándo se fija la meta fiscal para el año? Parece muy poco útil que una meta para un año se fije a mitad del mismo año… Es cierto que esta nueva meta para 2023 coincide con la que se había planteado en la Ley de Presupuesto de 2020 pero, en cualquier caso, parece claro que hay bastante discrecionalidad en el manejo de este pilar.
RA – ¿Y cómo evalúan el pilar que limita el aumento de la deuda pública? En esta ocasión el gobierno volvió a pedir una activación de la cláusula de emergencia, que eleva el tope de endeudamiento en un 30%… Ya lo había hecho en 2021 para atender la emergencia sanitaria… Esta vez lo hace para atender la emergencia hídrica pero el economista Javier De Haedo cuestionó en Twitter esta nueva solicitud de ampliación, argumentando que la situación actual no era comparable con la crisis del Covid… ¿Cómo lo ven ustedes?
PR – La verdad es que lo vemos de un modo similar a lo que planteaba Javier en su tuit.
A ver… para que quede claro este punto… Si el gobierno piensa que va a necesitar este año aumentar la deuda pública en un monto superior al tope que estaba establecido, está bien que solicite esa ampliación y que el parlamento la apruebe… Es imprescindible asegurarse que contará con los recursos para atender la emergencia hídrica.
Sin embargo, los recursos que probablemente serán destinados a atender la emergencia hídrica serán notoriamente inferiores a los que se emplearon durante el Covid…
En mi opinión, este pedido de elevar el tope refleja que la política fiscal adquirió un giro expansivo (ya comentamos la suba del déficit fiscal desde setiembre para acá) y se ha quedado sin margen de maniobra… Sin ir más lejos, las rebajas de impuestos anunciadas meses atrás tienen un costo anunciado de US$ 150 millones… La reducción de impuestos se hizo sin que hubiera margen en el resultado fiscal estructural (cuya meta fue modificada este año)… Ahora, con una nueva emergencia, se hace imprescindible aumentar más la deuda… Que quede claro: las cifras no son importantes, pero esto ilustra algunas de las debilidades que tiene la regla fiscal.
RA – ¿Y qué pasa con las inversiones del sector público? La semana pasada los economistas Michael Borchardt y Adriana Arosteguiberry (asesores de los parlamentarios del FA) criticaron fuertemente el tratamiento que en la contabilidad fiscal reciben varios proyectos de inversión… “Riesgos e interrogantes sobre la falta de transparencia fiscal del gobierno” era el título de la columna…
PR – Un título demasiado severo, que sugiere en modo excesivo una falta de transparencia intencional, aunque la columna plantea problemas reales.
La columna plantea un conjunto de casos en los cuales inversiones importantes que realiza el Estado quedan por fuera de la contabilidad fiscal… y por fuera de la regla fiscal: por fuera del tope de deuda, por fuera del tope de gasto público y por fuera del resultado fiscal estructural.
Para que se entienda el problema debemos explicar que la contabilidad fiscal se realiza en base de caja… Cuando se realiza una inversión, se anota la inversión como gasto y eso impacta en el déficit… Y si el Estado financió esa inversión, ese financiamiento se anota como deuda.
Sin embargo, hay varias inversiones que no se ajustan a ese tratamiento y que quedan por fuera del perímetro de la contabilidad fiscal… y las casuísticas varían según el tipo de proyectos de los que hablemos…
RA – ¿Podemos ver un poco más en detalle esto?
PR – Claro… Podemos empezar por las PPP… Cuando el Estado encarga a un privado una infraestructura (una cárcel, una ruta, centros educativos) bajo la modalidad PPP, la inversión que hace el privado no se anota como gasto ni como deuda… y el gasto se anota a medida que el Estado le paga año a año al privado… En el caso de las PPP hay razones técnicas para tomar este criterio y los manuales internacionales de contabilidad fiscal así lo establecen… y hay un marco legal claro, que limita el monto de los compromisos u obligaciones que el Estado puede asumir bajo esta modalidad.
Luego hay proyectos de inversión que la Corporación Vial del Uruguay (CVU) le encarga a privados, para hacer rutas… y la deuda que toma la CVU no entra en la deuda pública… ni esas inversiones se computan como gasto público… Y acá la razón para eso es muy débil; sin entrar en detalles técnicos, la razón última es que la CVU es propiedad de la CND y la CND está fuera de la contabilidad fiscal pero debería estar adentro… Y no hay un debido control parlamentario sobre el monto de ese endeudamiento.
En una situación similar tenemos el fideicomiso de vivienda, para erradicar asentamientos… No se computa como deuda pública ni como gasto público, pero debería…
Los proyectos de inversión de OSE que serían encargados a inversores privados (Neptuno y saneamiento) plantean una situación técnicamente más compleja… dependiendo de los detalles de los contratos podrían no registrarse (correctamente) como gasto ni como deuda.
Pero hay que aclarar, Romina, que esto no es nuevo… no empezó con este gobierno… Esto comenzó a la salida de la crisis de 2002… El tema es que esta modalidad de contratación de infraestructuras públicas a privados que queda por fuera de la contabilidad fiscal sin mayor fundamento técnico debería ir reduciéndose… y por el contrario va creciendo… creció mucho en las administraciones anteriores y sigue creciendo ahora.
Y francamente, no tiene mucho sentido tener una regla fiscal que limite el crecimiento del gasto público y que al mismo tiempo permita que el gasto por fuera del perímetro de la contabilidad fiscal pueda seguir creciendo… Esto debe ser revisado… pero para que eso sea factible, hay que ir a un modelo de contabilidad patrimonial en el sector público en lugar de un modelo base caja que castiga la realización de inversiones.
RA – Para cerrar, Pablo, ¿cuál es la síntesis de todo este análisis?
PR – Hemos estado conversando sobre la política fiscal y sobre el funcionamiento de la regla fiscal… El balance que es que tenemos luces y sombras acá…
Tenemos varios puntos positivos a destacar… Al menos hasta ahora, las cuentas públicas mejoraron en lo que va de esta administración. Era imprescindible bajar el déficit fiscal desde los niveles que teníamos en 2019. En mi opinión es positivo haber implementado una regla fiscal, que limite la discrecionalidad de la política fiscal… Las agencias calificadoras de riesgo han valorado eso positivamente, como también valoraron positivamente la reforma de la seguridad social… y eso ha permitido una mejora de las calificaciones de riesgo… El riesgo país de Uruguay también marca una historia positiva, con valores mínimos en términos históricos y que se comparan con países que tienen mejores calificaciones crediticias que Uruguay, lo que sugiere que tenemos más espacio de mejora de esas calificaciones.
Del lado de las sombras, la política fiscal está tomando un sesgo expansivo… por ahora no demasiado significativo. El funcionamiento de la regla fiscal deja flancos débiles… El gasto excluyendo fondo Covid está creciendo a un ritmo significativo; la expansión del tope de deuda es el resultado de decisiones discrecionales de expansión del gasto y de reducción de impuestos… Tenemos una expansión de las inversiones por fuera del perímetro de la contabilidad fiscal que son necesarias, pero no está bien que el monto de esas inversiones y ese endeudamiento público fuera del perímetro contable siga creciendo… No está siendo claro el rol que tienen las metas indicativas de resultado estructural… El manejo de las tarifas públicas también está sujeto a bastante discrecionalidad, porque los resultados de las empresas ingresan solo parcialmente en el resultado fiscal estructural y consideradas en su conjunto el resultado primario de las empresas públicas está siendo bajo (0,2% del PIB si promediamos 2022 al 2024).
Y en términos más generales, el ajuste fiscal que se ha procesado no resulta suficiente para estabilizar la deuda pública… Aun si se cumplen las proyecciones del MEF, el resultado primario (antes de intereses) del gobierno central seguirá siendo negativo hasta 2024 inclusive… Y las proyecciones del MEF hasta 2027 lo sitúan en 0% del PIB, cuando para estabilizar la deuda pública se precisa tener consistentemente un superávit primario de entre 0,5% del PIB y 1% del PIB.
