Foto: Mauricio Zina / adhocFOTOS
ROMINA ANDRIOLI (RA): Días atrás se divulgaron encuestas sobre intención de voto en relación con los proyectos de reforma constitucional que serán plebiscitados en las elecciones generales de octubre.
La iniciativa de reforma que promueve el PIT-CNT y que establece cambios fundamentales en el régimen de seguridad social cuenta, según la consultora Cifra, con una intención de voto a favor de 48% (mientras que un 23% de los consultados dicen no saber qué votarán). Según Equipos, votaría a favor de la iniciativa un 36% (mientras que un 31% dice no saber qué harán).
En cualquier caso, el conocimiento entre la población sobre este asunto es relativamente limitado. Según Equipos, sólo un 38% dice tener una idea clara del proyecto de reforma.
En ese contexto, nos pareció que valía la pena dedicar nuestro espacio de análisis económico de hoy a este tema. Para eso estamos con el economista Pablo Rosselli, socio de Exante.
Pablo, estuvimos contigo analizando este tema hace ya unos meses. Desde entonces, surgieron algunas estimaciones más precisas del impacto que podría tener la reforma en las cuentas públicas. ¿Cómo estás evaluando esta iniciativa?
PABLO ROSSELLI (PR): A grandes rasgos, el proyecto del PIT-CNT fija la edad de jubilación por causal común en 60 años (con 30 años de aportes). A su vez, establece que ninguna modificación del régimen de seguridad social puede derivar en una pérdida de derechos respecto de los consagrados en la ley de 1995, con la reforma de 2008. Estas dos disposiciones bloquean cualquier ajuste en el sistema a través de una reducción de las prestaciones y echan por tierra la estrategia de reforma que estaba contemplada en el proyecto aprobado por el Parlamento el año pasado. Además, la iniciativa del PIT-CNT establece que ninguna pasividad puede ser inferior al Salario Mínimo Nacional y deroga el régimen de AFAPS.
Como sostuve meses atrás, en mi opinión, se trata de una muy mala iniciativa. Para ordenar el análisis, podemos distinguir tres grandes perspectivas: una de equidad o justicia, una de conveniencia en términos de política económica y una relativa a las restricciones que la aprobación de esta reforma le pondría a la gestión de las políticas públicas en el corto, mediano y largo plazo.
RA: Está bien, Pablo. Comencemos, entonces, por la perspectiva de equidad.
PR: La iniciativa de reforma implica un fuerte aumento del gasto público en pasividades, tanto a corto plazo (por el aumento de las pasividades mínimas) como a largo plazo (porque el aumento de la esperanza de vida incrementará las erogaciones por pagos de pasividades sin que quede disponible ningún mecanismo para limitar el crecimiento de esos pagos).
Como decíamos meses atrás, en cualquier comparación internacional que hagamos queda claro que Uruguay tiene ya un alto gasto en pasividades, tanto si tenemos en cuenta nuestro nivel de ingresos per cápita como si miramos el grado de envejecimiento medio de la población. Y por eso mismo, con un sistema que le da cobertura a casi la totalidad de la población mayor, la pobreza entre los adultos mayores es muy baja (de 2%). En contraposición, Uruguay tiene una elevada pobreza entre niños y adolescentes (del orden de 18%).
Esta iniciativa implica aumentar el gasto público destinado a la población adulta y supone inexorablemente una mayor presión tributaria sobre las generaciones más jóvenes. Por eso, se trata de una iniciativa regresiva y por tanto injusta (por más que sus promotores digan lo contrario).
Además de ser regresiva desde una perspectiva intergeneracional (porque pone una mayor carga tributaria sobre las generaciones más jóvenes, donde la pobreza es mayor), también es regresiva desde una perspectiva intra generacional (entre los trabajadores de una misma generación).
RA: ¿Por qué es así, Pablo?
PR: Porque la iniciativa plantea que las personas sigan configurando causal común de jubilación a los 60 años de edad y 30 años de aporte. Sucede que muchas personas no logran ni lograrán cumplir con 30 años de aportes a los 60 años, porque las personas tienen episodios de desempleo. El CINVE estimó la densidad de aportes a la seguridad social en un promedio no llega a 60% (eso quiere decir que en promedio las personas pasan más de un tercio de su vida activa sin realizar aportes). Quienes sí lograrán configurar causal a los 60 años son justamente quienes han tenido mejores trayectorias laborales y mejores remuneraciones.
Por lo tanto, la iniciativa es doblemente regresiva: implica más gasto público en la población mayor (donde hay baja incidencia de la pobreza), con un sesgo a favorecer a los adultos de mejores ingresos, y con una mayor carga tributaria que inexorablemente recaerá sobre la población más joven.
RA: Pablo, tú sostienes que la población más joven sufrirá una mayor carga tributaria. Pero eso depende de cómo se financie el impacto de la reforma constitucional. ¿Cómo ves eso?
PR: A ver. Dado que la iniciativa de reforma implica un aumento fuerte del gasto en pasividades, más temprano o más tarde será necesario incrementar los ingresos tributarios. Y ciertamente puede haber distintas combinaciones de mayores tributos (más aportes patronales, más aportes personales, más impuestos al consumo, a las rentas empresariales, a las rentas de capital, a las rentas del trabajo).
Desde los promotores de la iniciativa se apunta a que los ingresos deben provenir de los grandes capitales, lo cual es una consigna que puede resultar atractiva para algunos… pero es solo una consigna.
Cuando se mira la magnitud del aumento del gasto que implica la reforma, y acá entramos en la segunda perspectiva de análisis, la de la conveniencia en términos de la política económica, no hay escenarios de suba de impuestos indoloros.
RA: ¿Por qué decís eso, Pablo?
PR: Uruguay gasta actualmente un 8% del PIB en pasividades (invalidez, vejez y supervivencia). Se trata de un valor alto en términos comparativos a nivel internacional. Y según los cálculos de CINVE, si se aprueba la reforma, el gasto en pasividades subiría hasta 11% del PIB en 2035, en solo diez años, y hasta 15% del PIB en 2050.
Un aumento del gasto de 3% del PIB en 10 años es muy significativo. Pensemos que Uruguay tiene un déficit fiscal de casi 4% del PIB actualmente, ningún partido político se ha propuesto que ese déficit llegue a 1% del PIB.
Primera conclusión, es un enorme desafío asumir un aumento del gasto público de esa entidad (3 puntos del PIB en 10 años).
Segunda consideración, Uruguay tiene una presión fiscal importante, para algunos excesiva, para otros no es excesiva. Este es un tema de discusión en todos lados. Pero ciertamente no tenemos una baja presión tributaria cuando la medimos en una comparación internacional.
Aumentar o no aumentar la presión tributaria es una gran discusión. Seguramente habrá quienes consideren que aumentar la presión tributaria es una muy mala idea y otros que dirán que eso depende de qué se hace con esa mayor presión tributaria. Pero acá seguramente tenemos un problema. Uruguay crece poco (apenas 1% anual en los últimos 10 años); tiene bajos niveles de inversión, la inversión se apoya mucho en importantes exoneraciones tributarias. Aumentar la presión tributaria para transferir más recursos a personas que ni siquiera son pobres probablemente tendrá efectos negativos en el crecimiento económico, en el crecimiento de los salarios y en el empleo.
Otra cosa diferente podría ser, eventualmente, aumentar la presión tributaria para invertir más en infraestructura, en educación, en combate a la pobreza y la marginalidad, en cosas que deberían ser prioritarias desde un punto de vista ético y en cosas que podrían impactar positivamente en la productividad y en el crecimiento económico. Pero aumentar el gasto en pasividades no aumentará la productividad de la economía y la mayor presión tributaria resultante tendrá probablemente efectos negativos en el crecimiento económico, salarios y empleo. Y no bajará la pobreza porque en la enorme mayoría de los hogares pobres no habitan pasivos.
RA: Pablo, vayamos a la tercera perspectiva que planteabas, la de las restricciones que la aprobación de la reforma traería para las políticas públicas.
PR: Acá tenemos consideraciones de corto plazo y de largo plazo.
En lo que hace a las implicancias de largo plazo, el aumento del gasto en pasividades conspirará contra el aumento del gasto en áreas que deberían ser prioritarias. Recién mencionaba, educación, pobreza, marginalidad, infraestructura.
Si se aprueba la reforma, habrá un aumento del gasto público inmediato de 1.000 millones de dólares (según las estimaciones del BPS), por efecto de subir las pasividades mínimas.
Se trata de una cifra enorme. Según un estudio de Naciones Unidas del año pasado, eliminar la pobreza entre los menores de 18 años requeriría de un aumento de 300 millones de dólares por año en transferencias, si pudiéramos incrementar las transferencias a los hogares pobres de un modo “quirúrgico” (esto es, transfiriendo a cada hogar pobre un monto exactamente igual al que se requiere para que el hogar supere la línea de pobreza). Obviamente, eso es imposible de lograr en términos prácticos. Pero si estuviésemos dispuestos a dedicar, por ejemplo, 500 millones de dólares por año a incrementar las transferencias a todos los hogares pobres con menores de edad, bajaríamos la pobreza a la mitad, con la mitad de los recursos que se destinarán a subir pasividades mínimas.
Pensemos también en el impacto que tendría un programa de erradicación de asentamientos que contara con 500 millones de dólares por año. Podríamos pensar en erradicar los asentamientos en un período de menos de 10 años.
Pensando en estas cosas es que decía, Romina, que el aumento del gasto público que implica la reforma del PIT-CNT terminaría siendo una limitante enorme para las políticas públicas a corto y largo plazo, implicaría resignar totalmente políticas que deberían ser de máxima prioridad.
RA: Ya para terminar, Pablo, y entrando en las limitaciones de corto plazo, ¿cuáles serían las implicancias y limitaciones que enfrentaría el próximo gobierno si se aprobara la reforma?
PR: Si la reforma fuese aprobada, el próximo gobierno enfrentará un conjunto muy importante de desafíos.
En primer lugar, deberá preparar y darle trámite parlamentario a un nuevo proyecto de reforma de seguridad social que cumpla con las disposiciones constitucionales. Deberá aprobar un marco legislativo que resuelva cómo se implementa la norma que dispone la derogación del régimen de AFAPS. Pensemos que, al otro día de aprobada la reforma constitucional, quienes tengan ahorros en las AFAPS y quieran jubilarse se encontrarán probablemente con un vacío legal. ¿Podrían retirar sus ahorros de las AFAPS para jubilarse o deberán aguardar a que se apruebe una legislación específica? ¿Qué análisis legal harán las AFAPS en ese contexto? También habrá que resolver cómo se calcularán las pasividades de todas las personas que hoy tienen ahorros en las AFAPS, mientras no se logre aprobar una legislación, quedará ese vacío legal.
En segundo lugar, el gobierno deberá tomar medidas en el frente fiscal que muestren un compromiso con la sostenibilidad de las finanzas públicas. Como decía antes, la reforma implica un fuerte aumento del gasto público a corto y largo plazo. A corto plazo el gobierno recibirá recursos de las AFAPS y recibirá el dinero que anualmente se vuelca hoy a las cuentas de ahorros individuales. Por lo tanto, no se le generará un mayor déficit de caja en el corto plazo. Pero el próximo gobierno deberá buscar la forma y lograr los acuerdos políticos que permitan mostrar que el Estado contará con mecanismos para solventar el costo de la reforma, con alguna combinación creíble de más ingresos y recortes de gastos.
Eso será necesario para mitigar los riesgos de credibilidad en la salud de las finanzas públicas que originaría la aprobación de la reforma. No quiero aventurar que forzosamente perderíamos el grado inversor, pero es un riesgo que habrá que atender.La derogación de las AFAPS expone al estado a juicios de los ahorristas y plantea un cambio muy grande en las reglas de juego, con efectos probablemente negativos en el clima de negocios y la confianza de los agentes.
Por último, resolver estos desafíos le restará al próximo gobierno capacidad y tiempo para avanzar en la agenda de reformas que nuestro país tiene pendiente.
