Audio y video de la entrevista en este link
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Entrevista con el doctor Rodolfo Saldain.
EN PERSPECTIVA
Martes 02.08.2022
EMILIANO COTELO (EC) —Luego de varios meses de expectativa y especulación política, la semana pasada el Poder Ejecutivo movió sus fichas y presentó el anteproyecto para la reforma de la seguridad social, una de las iniciativas más importantes de este período de gobierno.
El texto, de 307 artículos, es la culminación de un trabajo que comenzó en noviembre de 2020, cuando una comisión de expertos en seguridad social, creada en la Ley de Urgente Consideración, se reunió por primera vez para diagnosticar los problemas del sistema previsional uruguayo y elaborar recomendaciones para su reforma.
Ahora, los partidos de la coalición multicolor y el Frente Amplio (FA) están analizando en sus internas el anteproyecto. El presidente Luis Lacalle Pou ya adelantó que el gobierno aspira a que la reforma tenga el mayor nivel de consenso posible. De todos modos, se espera un debate tenso entre oficialismo y oposición en torno a algunos puntos que son los más polémicos de la iniciativa. Por ejemplo, el aumento de la edad jubilatoria o las soluciones previstas para paliar el déficit de la Caja Militar.
Proponemos hoy un primer abordaje del contenido del anteproyecto para hablar de sus objetivos y posibles efectos.
Estamos con uno de sus redactores, el doctor Rodolfo Saldain, quien además presidió la Comisión de Expertos en Seguridad Social.
Comencemos con algunos conceptos generales: ¿para qué se plantea esta reforma?, ¿con qué objetivos?
RODOLFO SALDAIN (RS) —Primero, para qué no. No es el objetivo central de esta reforma eliminar los déficits del sistema previsional, ese es el gran objetivo imposible. Sí contenerlo, sí llevarlo a niveles razonables.
Fundamentalmente hay un primer objetivo que es adecuar el sistema a la dinámica demográfica del país. Dinámica demográfica que ya sabemos que está marcada incluso por un declive, una caída de la población, una caída de la población en edad activa, va a haber menos trabajadores en edad activa. Eso implica que es necesario contemplar una serie de medidas mirando lo que han hecho los países que han envejecido antes que nosotros para no poner una mochila demasiado pesada sobre ese número cada vez menor de población en edad laboral. Eso directamente nos lleva a los sistemas mixtos, con un componente importante plenamente capitalizado como el que tenemos con el sistema de ahorro individual obligatorio. Si lo comparamos en el contexto internacional es pequeño, Países Bajos tiene dos veces su producto interno bruto (PIB) en ahorro previsional, otros países como Suecia o Noruega también tienen un ahorro muy importante acumulado previamente. Nosotros tenemos aproximadamente 30 % del PIB. Un mojón bien importante, que es una de las cuestiones centrales del sistema, es su carácter mixto.
EC —En cuanto a lo que se busca, usted decía que, primero, no se busca eliminar el déficit del sistema, que eso sería imposible.
RS —Sería imposible.
EC —Sí para ordenar los números, contener el déficit. Segundo, para adaptarlo a la evolución demográfica de nuestro país. ¿Qué más?
RS —El sistema actual es particularmente injusto, tiene tratamientos muy diferenciales entre diferentes colectivos que tienen un fundamento y tiene algunas soluciones claramente perjudiciales para buena parte de la población. Por lo tanto también allí hay que reformar el sistema para darle mayor justicia, mayor equidad. Ese es uno de los temas centrales. En suma, estamos transitando hacia un sistema más sostenible, porque si bien no elimina el déficit lo contiene, lo estabiliza en un nivel absorbible por la economía. Siempre va a haber un déficit porque se estaba con un componente solidario muy fuerte, que lo va a tener. Acá vamos hacia un diseño que incluso amplía derechos y eso implica un esfuerzo fiscal, que hay que hacer.
Por otro lado, la dinámica demográfica misma exige que haya un espacio para poder atender por lo pronto dos grandes contingencias que aparecen: mayor gasto en salud, porque las personas después de cierta edad pasamos a tener un mayor nivel de consumo de salud, el Estado va a tener que ser más intensivo, más intenso en contemplar eso, y cuidados. La contingencia de la dependencia de cuidados es probablemente uno de los riesgos sociales de mayor impacto en este siglo, producto de que somos cada vez más las personas mayores, las familias son cada vez más pequeñas y ya no se puede recurrir a aquello que ocurría en el siglo pasado, que generalmente había una mujer que se hacía cargo de los padres, etcétera. Eso ya no es así, por lo tanto la dependencia de cuidados también va a exigir un esfuerzo muy grande. Hoy en día el Sistema Nacional Integrado de Cuidados apenas cubre un 5 % de la demanda potencial. Por lo tanto estamos lejísimos de poder satisfacer esa situación nueva.
EC —¿El texto no debería contemplar también la adaptación del sistema a los cambios que se están produciendo en el mundo del trabajo, las transformaciones que se están produciendo? Un punteo rápido: tenemos más freelancers –trabajadores por cuenta propia–, más microemprendedores, trabajadores de aplicaciones, teletrabajo con el exterior, ya sea de acá para afuera o de afuera para acá, y nada menos que la automatización. ¿Eso está tenido en cuenta?
RS —Está tenido en cuenta en diversas situaciones en lo que tiene que ver con el sistema previsional. El régimen actual exige 30 años de trabajo para configurar causal; en su momento la reforma del 95 exigía 35. Analizamos si es viable volver, y no es viable, tendría un impacto muy fuerte en cobertura. No podemos aumentar la cantidad de años de trabajo, los estudios que se hicieron durante este proceso indican que de cada tres años que potencialmente se pueden aportar en promedio se aportan dos. Es decir que hay un 33 % del tiempo potencial por el que las personas no aportan, por diversas circunstancias. Eso debe contemplarse.
Por otro lado, estamos yendo hacia un esquema que tiende a un universalismo progresivo a partir de una edad avanzada que está algo desligado del mercado de trabajo. Queremos ir a un sistema que tenga un componente fuertemente contributivo para aquellas personas que trabajan, con un esquema de ahorro obligatorio y esquemas voluntarios de diferente tipo. Pero la sociedad tiene que poder darles seguridad económica a las personas que llegan a los 70 años sin haber generado beneficios mayores.
Teletrabajo. Eso va por el régimen común, un teletrabajador, si es trabajador por su cuenta, tendrá que estar afiliado, tendrá que aportar, va a tener opciones de aporte voluntario muy amplias, que hoy no tiene, aparte tiene la obligación de aportar. Allí hay una contingencia llamémosle de evasión o de no aporte importante, por eso uno de los cometidos previstos para la agencia reguladora es potenciar la educación financiera. Hoy hay muy poca educación financiera y se supone que un día alguien va a venir y va a solucionar el problema. Lo vemos en la práctica cotidiana, las personas comienzan a preocuparse por el tema jubilatorio a los 55 años, antes no. Y ya es tarde.
EC —Y ese riesgo se acentúa en estas condiciones nuevas, en esa transformación del trabajo.
RS —Claro que se acentúa. Por ejemplo, el tema de la automatización y de la incorporación tecnológica, estamos planteando dos excepciones en materia de los cambios en edades: construcción y trabajo rural. Podrá haber otros, hay un procedimiento previsto para eso. Se prevé que eso sea revisado permanentemente por la incorporación de nueva tecnología. Por ejemplo, en el sector rural no es lo mismo trabajar en un tractor como ocurría en el pasado, con la inclemencia del tiempo, al aire libre, que hacerlo en una cabina con aire acondicionado, música, etcétera. Ese tipo de cambios deben ser contemplados, el diseño tiene suficiente flexibilidad para hacerlo.
EC —Veamos los detalles del anteproyecto. Primero es necesario describir brevemente cómo es el sistema previsional actual, que tiene dos pilares.
RS —Hoy tenemos un sistema muy fragmentado, en BPS hay dos pilares, el de solidaridad intergeneracional y el de ahorro individual. Pero tenemos el Servicio de Retiros de las Fuerzas Armadas, la Dirección Nacional de Asistencia Social Policial para policías, y tres cajas paraestatales, Bancaria, Profesional y Notarial. Todos los regímenes son distintos.
Uno de los principios de la ley es el principio de igualdad. Se propone que luego de transitar por un período de convergencia extenso, de 20 años, se vaya a un sistema previsional común. Ese sistema previsional común reconoce diferencias en el anteproyecto, diferencias que tienen un fundamento sólido y un trato diferencial acorde al fundamento. ¿Cómo se calculan las jubilaciones hoy? En el Servicio de Retiros de las Fuerzas Armadas quienes están comprendidos en el régimen del decreto ley 14.157 –el régimen viejo–, que son la mitad de los 27.000 efectivos, se calculan sobre la base del último mes, más algún aditamento. En la Caja de Profesionales, tres años de promedio. En Militar y Policial el régimen nuevo, cinco años de promedio. En BPS y Bancaria, los 10 últimos comparados con los 20 mejores. En Notarial los 30 mejores.
EC —Impresionante cómo lo hemos complicado tanto los uruguayos. ¿Por qué generamos esa fenomenal dispersión?
RS —Son razones históricas y en buena medida también relaciones de poder. El objetivo es pasar a un régimen de base igualitaria, después de ese extenso período de transición a lo largo del cual las reglas de los sistemas vigentes hoy van cayendo progresivamente mientras va subiendo la incidencia de las nuevas reglas. Ese proceso lleva 20 años. Podría ser más rápido, pero hay una definición de política, una condición establecida fundamentalmente por el presidente de la República, de ir a una transición lo más lenta posible, lo más extensa posible y compatible con el objetivo de darle sustentabilidad al sistema en este contexto.
EC —Incluso es una convergencia que se saltea dos años, que empieza en el 2027.
RS —Claro, empieza en el 2027; en el 2027 80 % régimen viejo, 20 % nuevo. A partir de ahí va bajando de a 5 % el viejo y subiendo el nuevo.
EC —Al principio del nuevo sistema no corre esa convergencia. Empieza en el 2027 y transcurre hasta el 2043.
RS —Eso tiene un fundamento. Hasta el 31 de diciembre del 2026 se mantienen las reglas actuales para todo el mundo, no hay cambios, la jubilación común va a ser con las reglas de hoy. El fundamento de eso es la ley de cincuentones. Si a las personas nacidas en el año 66 y antes se les dio a optar hasta ahora entre el régimen A y el B, no es posible cambiar eso, hacerlo generaría responsabilidad de tipo incluso jurídico. Y siendo el BPS dominante, el 90 % del sistema, nos pareció justo establecer esa regla con carácter general.
ROMINA ANDRIOLI (RA) —Usted mencionaba algunas diferencias entre las cajas en cuanto a cómo se calcula la jubilación, lo que muestra esa dispersión tan importante que hay y cómo van a converger a un sistema común. Otro cambio importante es lo que tiene que ver con el pilar de capitalización de ahorro individual. Hoy en día quienes aportan al BPS mayormente tienen su cuenta de capitalización individual en una AFAP, no así quienes están en las otras cajas. Ese es otro cambio significativo.
RS —Sí, todos los nuevos trabajadores a partir de que entre en vigencia la ley, no los que ya están en actividad, pasarían al régimen mixto compuesto por un pilar de solidaridad o de reparto más el pilar de capitalización individual. Eso aplicaría para BPS, Policial, Militar, Profesional, Notarial, Bancaria.
EC —Empieza una vez esté vigente la ley.
RS —Una vez esté vigente la ley, solo para los nuevos.
EC —Para los nuevos empieza este régimen apenas esté aprobada la ley, unos días después.
RS —Correcto.
EC —¿Entonces?
RS —Para las cajas paraestatales se prevé una compensación por esos recursos que dejan de percibir, porque, como sabemos, están en una situación de mucha fragilidad o incluso en un par de casos no se les pueden sustraer recursos. Entonces se les compensa esa recaudación que iría a ahorro individual. Es un esquema de compensación bastante similar a lo que ocurrió en la reforma del 95, donde el Estado, el BPS, dejó de recaudar la parte que iba a capitalización. Allí se hizo a través de un mecanismo que la ley autorizó de emisión de deuda en un determinado porcentaje; acá el Ministerio de Economía está trabajando en la alternativa de tal vez cambiar algo en la etapa de desacumulación del fideicomiso de cincuentones. Es un nivel de gasto absorbible y además tiende a sanear a futuro una parte importante del salario asegurado de todos los nuevos trabajadores.
EC —En los hechos se puede decir que esta reforma fortalece el ahorro individual, fortalece el sistema de AFAP, algo que sigue siendo discutido. El PIT-CNT, por ejemplo, se planta en la discrepancia con esa pata del sistema. Ayer en un comunicado el Secretariado Ejecutivo señaló que “rechaza las propuestas tendientes a profundizar y ampliar a otros subsistemas el fracasado régimen de ahorro individual administrado por las AFAP”. Y agrega: “Seguiremos impulsando una seguridad social sin fines de lucro a partir de la eliminación de las AFAP, un sistema cuyo pilar de ahorro colectivo esté al servicio de las y los trabajadores a partir de una administración profesional por parte del Estado”. ¿Cómo toma esta crítica?
RS —Sabemos que esa es la posición del PIT-CNT desde hace mucho tiempo. Centra la crítica en una de las tantas posibles modalidades de administración de estos sistemas, que es la que eligió el Uruguay en 1995, la administración a través de lo que llamamos AFAP. No es la única, hay otras opciones. Por ejemplo, Suecia tiene un sistema muy similar al nuestro en ese sentido, con un esquema de ahorro individual obligatorio, con gestores profesionales. Obviamente no estatales, el gestor profesional de fondos no puede ser estatal, no hay allí una expertisse para eso, sí la hay en el sector privado. Eso está ampliamente demostrado porque tanto República AFAP como las tres privadas han tenido una excelente performance en materia de gestión de los portafolios. Ha habido otros problemas que cabe reconocer, durante demasiado tiempo cobraron comisiones demasiado altas.
EC —Ese es un punto que se discute y se esgrime: las comisiones.
RS —Claro, pero pensemos un paso más allá. Esas comisiones demasiado altas fueron porque el organismo regulador durante 20 años no actuó. En este caso no había regulador propiamente, entonces la responsabilidad era del Poder Ejecutivo. Si hay un mercado que no está funcionando y es obligatorio que las personas participen, el regulador debe actuar, debe haber un regulador. Acá proponemos uno. Allí incluso quienes han criticado, no sin razón, el alto costo de la administración de los ahorros estuvieron omisos durante demasiados años hasta la ley 19.590, la ley de cincuentones. Allí sí se actuó y las comisiones se desplomaron. Eso confirma la necesidad de que haya una regulación atenta a un mercado de estas características. Y no entremos a hablar de que se requeriría para Caja de Profesionales, Caja Bancaria, etcétera. Por lo tanto, una cosa es un esquema de ahorro individual obligatorio y otra cómo se lo administra.
Pero el comunicado del PIT-CNT plantea otro tema, ellos plantean un ahorro de tipo colectivo. Eso puede querer decir muchas cosas, no está muy claro lo que están pensando. Desde nuestra perspectiva el pilar 2 tiene que ser un ahorro basado en el ahorro de la persona y de perspectiva individual. El aspecto de solidaridad está en el pilar 1. El pilar 2 es un ahorro personal destinado a la propia jubilación.
EC —¿Por qué es necesario el pilar 2? ¿Por qué se lo extiende a todo el sistema ahora?
RS —Porque es un pilar que está autofinanciado, y las jubilaciones de futuro de quienes estén en ese pilar no van a depender de transferencias de los jóvenes hacia las personas mayores. Es realmente un acto de autofinanciamiento de la propia jubilación, que es lo que han hecho esos países que mencionábamos más temprano. Volvemos a tomar el ejemplo de Países Bajos; Países Bajos tiene un nivel de gasto en materia pensionaria, jubilatoria, del orden de 8 puntos del PIB. Sin embargo da prestaciones mucho mejores que las nuestras, que estamos en el orden de 11 puntos del PIB. Eso se debe a que gran parte de las prestaciones están basadas no en gasto público ni en transferencias de jóvenes hacia mayores sino en el propio ahorro de las personas, que es un ahorro de modalidad obligatoria en la mayor parte de los casos.
RA —Ahí va otra de las críticas, que esas futuras jubilaciones queden supeditadas a cómo les vaya a esas inversiones de las AFAP.
RS —Correcto. Allí también hay una tarea de regulación; allí el Banco Central ha venido desarrollando una gran experiencia que ha sido muy buena con los niveles obtenidos. Realmente la capacidad de gestión de esos portafolios está muy subrayadamente presente en actores del sector privado, privado regulado o muy regulado, y no en el sector público. Si esto fuera a ser administrado por una entidad de tipo estatal habría algunas dificultades adicionales que contemplar. Una cosa es que el sistema tenga toda esa regulación estatal, pero la expertisse en materia de inversiones está en quienes conocen de ese tema, que están en República AFAP y las demás entidades del sector.
EC —Usted dijo al pasar recién y a partir de esta polémica por el sistema de AFAP que el proyecto avanza en la regulación, en el control. ¿Dos o tres ítems que se incluyen en ese sentido? El control de las comisiones… ¿Qué más?
RS —Claramente el control de las comisiones. La licitación para adjudicar la administración de nuevos trabajadores.
EC —¿Cómo es ese tema?
RS —Hoy en día las personas eligen libremente, pero ha sido muy fuerte la participación de fuerza de venta en ese proceso. Esa fuerza de venta, desde la perspectiva del sistema en su conjunto, no agrega valor para las personas; por el contrario, agrega costos. Por lo tanto, entendemos que un sistema de licitación es muy transparente.
EC —¿Cómo sería? ¿Qué quiere decir licitación?
RS —Para todos los nuevos trabajadores de un año se hace un llamado a empresas autorizadas por el Banco Central por el momento, que es el regulador del tema. Las empresas van a estar llamadas a dar su precio, la comisión que ofrecen para administrar esa cartera durante un equis período. Esa comisión incluso podrá ingresar en un tipo de procedimiento competitivo que el TOCAF prevé que llama pregón a la baja, que es una especie de remate a la inversa. El pregón a la baja es muy poco utilizado, pero es una opción bien interesante para reducir lo máximo posible ese tipo de costos, sobre todo porque estamos pensando en un portafolio muy fácilmente administrable por dos años a muy bajo costo.
EC —¿Quiere decir que todos los nuevos afiliados en un período van a ir a parar a la AFAP que dé el mejor precio, que dé mejor comisión?
RS —Correcto. Y después van a poder optar por la que ellos prefieran. Después del plazo de la licitación.
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EC —Los partidos del oficialismo y el FA ya están analizando en sus internas el anteproyecto para la reforma de la seguridad social presentado por el Poder Ejecutivo la semana pasada. También están trabajando sobre él el PIT-CNT, las cámaras empresariales, otras organizaciones sociales. Y la población en general trata de acercarse a un texto largo y complejo de 307 artículos. Hoy estamos haciendo un primer abordaje, que seguramente quedará incompleto.
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EC —Rodolfo Saldain es abogado especializado en derecho del trabajo y seguridad social, fue presidente del BPS entre 1990 y 1993 y fue corredactor de la reforma previsional anterior, la del año 1995.
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EC —Uno de los aspectos más conversados de esta reforma es el aumento de la edad jubilatoria. La edad requerida para el retiro aumentará de 60 a 65 años, pero en forma gradual. Recién en 2035 se jubilaría la primera persona a la que se le exigirá haber cumplido 65 años, faltan 13 años para ese momento. ¿Cómo se fundamenta ese incremento?
RS —A los 60 años un uruguayo promedio tiene una esperanza de vida de entre 20 y 25 años. Es imposible mantener sustentablemente 20-25 años de jubilaciones con un requerimiento de 30 años de aportación. El requerimiento de 30 años de aportación, como vimos, no se puede incrementar por razones de mercado de trabajo, por cambios que vienen dándose. Por lo tanto ese aumento, que realmente es una excelente noticia, el de la esperanza de vida, requiere que Uruguay transite el camino que han transitado casi todos los países en esa situación. En los últimos 25 años 64 países en el mundo han cambiado al alza las edades jubilatorias. Y allí están esos países que podemos identificar como los que mejor tratan a su población: los países escandinavos, Alemania, Reino Unido, España, Italia, Estados Unidos. Esto ocurre en todo el mundo. Uruguay fijó por primera vez en 60 años la edad jubilatoria en el año 25. Ha pasado un mundo desde entonces.
Proponemos un cambio muy gradual, vamos hacia una edad jubilatoria normal, el primero que se jubilaría con 65 años sería en el 2035. En el medio nadie se va a jubilar con esa edad como mínimo. Por un lado, edad normal jubilatoria con un incremento para los nacidos en el año 67, a razón de un año, para los nacidos en el año 68 van a ser 62 años, y así hasta los nacidos en el año 71, a los 65 años. Se establece un concepto relativamente nuevo de edad anticipada. La edad anticipada hoy la podemos conocer en los servicios bonificados, como los maestros, que se jubilan antes. Eso se mantiene.
EC —A esos trabajadores por cada año de trabajo se les computa una cantidad mayor de años.
RS —Tomemos el ejemplo del maestro. Al maestro por cada tres años de trabajo se le computan cuatro. Un maestro que tenga 30 años de trabajo como maestro va a tener 10 años más, va a tener 40 de trabajo. Y eso también aplica la edad, por lo tanto si tiene 55 es como si tuviera 65. El 7 % de las altas de jubilación están en ese régimen de servicio bonificado, esas personas se van a seguir jubilando antes. Acá también establecemos la excepción para dos sectores de actividad que requieren un alto esfuerzo físico: construcción y rurales. Puede haber otros, se establece un procedimiento para considerar otros sectores que aspiren a un tratamiento de esas características.
EC —Queda esa puerta abierta, se incorporan dos sectores más, pero pueden incorporarse luego otros después de una discusión y un análisis. Lo remarco porque en estos días han aparecido distintos reclamos.
RA —De cantidad de colectivos.
RS —Sí, hasta los periodistas me han dicho que ellos también deberían estar. Hay un procedimiento previsto, después de estudios y demás el Poder Ejecutivo –esto va a ser para el próximo gobierno– tomará la decisión que entienda del caso.
También contemplamos otras excepciones. Por ejemplo, aquellos que tienen una larga carrera laboral, 40 años de aportes como mínimo. En ese caso, el cambio de edad llega hasta los 63 años, no llega hasta los 65.
RA —El que tenga 40 años comprobados de trabajo, de aportes efectivos, no va a tener que esperar a los 65, sino que se va a poder jubilar a los 63.
RS —También está previsto algo que existe hoy día, que es un subsidio especial de inactividad compensada para aquellas personas que están a dos años de configurar la causal y tienen un año de desempleo. Esas personas también están cubiertas.
RA —Ese es un aspecto que se cuestiona. Las críticas del PIT-CNT van por ese lado, por el hecho del aumento de la edad jubilatoria, y plantea: “¿Qué pasa con la persona que a los 60, o a los 50 años, se queda sin trabajo y todavía le falta tanto para llegar a conformar la causal jubilatoria?”.
RS —El que tiene 50 años va a tener el seguro de paro de un año, no es pensable que se lo pueda jubilar.
RA —Pero es una realidad del mercado, al que tiene 50 años le cuesta reincorporarse a la actividad.
RS —Ese problema no lo va a resolver el sistema previsional, es un problema del mercado de trabajo. No es posible volver a la causal despido que existía en el pasado, que era con 40 años, junto con la ley madre, creo que hoy tenemos que pensar en otro tipo de opciones. Allí está el subsidio especial de inactividad compensada para quien esté a dos años de configurar la causal, con la edad que tenga, y le falten esos dos años. No hay cambios en poder jubilarse por el pilar 2, se van a poder seguir jubilando con 60 y 30.
EC —¿Cómo es eso?
RS —Las razones que operan para el cambio de edad es en el régimen sustentado en transferencias entre generaciones, el reparto, el BPS, no operan para el beneficio que surge del ahorro personal. Porque allí el dinero está, eso está plenamente fondeado, no se cambia.
EC —Ese trabajador [podrá elegir] si le sirve lo que tiene acumulado o quiere acumular un poco más y se queda trabajando un poco más.
RA —Puede cobrar esa parte del ahorro individual.
RS —Puede cobrar esa parte del ahorro y seguir trabajando. Incluso se prevé que si está en una situación de desempleo prolongado o enfermedad compleja a partir de los 60 años también pueda obtener parte de su ahorro. O decidir “empiezo a cobrar la jubilación que generé con mi ahorro”.
EC —Esas son novedades en el proyecto, son cambios.
RS —Son cambios que le dan más libertad a la persona para diseñar su ingreso a partir de cierta edad. Naturalmente, para quien decida cobrar esa jubilación más temprano, va a ser más chica. Es conveniente que demore eso el tiempo que sea adecuado a su situación personal, pero la opción la tiene, es su decisión. En el pilar de ahorro individual, el dinero que la persona tiene en su AFAP, no hay razones para cambiarlo.
RA —En ese pilar se mantienen 30 años de servicio y 60 de edad.
RS —E incluso si tiene menos de 30 años de servicio pero está en una situación de desempleo no cubierta también va a poder obtener algún beneficio. Esos aspectos contemplan, en lo que está dentro del ámbito del tema del previsional, esas situaciones que pueden darse de desempleo a una edad avanzada que sabemos que son un problema. Lo hemos pensado, lo conocemos, se han hecho los estudios del caso.
EC —A los dos pilares que serán obligatorios se agrega uno más, el suplemento solidario.
RS —Sí, ese es un tema absolutamente central.
EC —La reforma establece una prestación universal para todas las personas mayores de 70 que no puedan acceder a la causal jubilatoria (artículo 195). Vamos a explicarlo.
RS —Hay un título entero de la ley que son niveles mínimos de protección. Todo con cargo a Rentas Generales. Los niveles mínimos de protección tienen diferentes prestaciones. Algunas son las clásicas, como la prestación de asistencia a la vejez que administra el Mides o la pensión por invalidez que administra el BPS para aquellas personas que están totalmente incapacitadas para trabajar. Hay cambios en cómo se contemplan los ingresos de la familia, hay cierta flexibilización en ese sentido, o los ingresos de la propia actividad laboral de la persona incapaz. En el pasado era totalmente incompatible que esa persona pudiera trabajar, hoy consideramos que es un derecho humano de la persona con discapacidad trabajar si está en condiciones de hacerlo. Eso no es nuevo, no nace con esta ley, nació en administraciones anteriores, pero ahora le damos una mayor flexibilidad. Antes si tenía un ingreso que superaba cierto umbral perdía todo, ahora no, se le mantiene la chance de seguir cobrando el beneficio en condiciones algo diferentes.
La pensión a la vejez, la clásica pensión a la vejez, es una prestación que se les paga a aquellas personas de 70 o más años en situación de carencia de recursos. Eso se mantiene pero con menores niveles de requisitos para acceder. Y con un adicional muy importante, el adicional a las pensiones no contributivas. Los estudios hechos en estos dos años muestran que hay un número significativo de beneficiarios de pensión a la vejez e invalidez que tienen en su historia laboral entre 13 y 14 años de aporte que hoy no les cuentan para nada, para la basura. Acá va a haber un adicional a la pensión a la vejez que va a poner en valor esos años que la persona trabajó.
EC —Interesante ese punto. Hasta podría sostenerse que hasta ahora el Estado se ha quedado con dinero aportado por muchas personas que terminan su vida en esa situación.
RS —Es una lectura posible. Eso se cambia. Por eso cuando se habla de recorte de derechos me parece que no leyeron la ley, se apuraron un poquito a hablar. Pero no importa, tenemos tiempo.
Según los estudios hay unas 2.500 personas –que son las más humildes de la sociedad– que son beneficiarias de pensión a la vejez que tienen entre 13 y 14 años aportados. A ese grupo el sistema que proponemos les incrementa en más de 10 % su prestación mensual. Es una prestación chica, pero son aportes que las personas hicieron, no hay razones para que no las beneficien.
Voy al más importante de todos, el suplemento solidario. El suplemento solidario es un diseño inspirado en una medida importante en de alguien que hoy es muy importante en Chile: el ministro de Hacienda del presidente Boric, Mario Marcel, fue el presidente de la Comisión de Expertos de Reforma de la Seguridad Social en el primer gobierno de Bachelet. De hecho, tuvimos la oportunidad de intercambiar con él en un par de oportunidades antes de empezar nuestro trabajo para conocer su experiencia, nos dio algunos qué hacer y algunos qué no hacer.
Mario Marcel, el actual ministro de Hacienda del gobierno de Boric, diseñó un suplemento solidario que nos parece muy bueno. Implica lo siguiente: para las personas que tienen la causal, que tienen los 30 años y la edad necesaria pero quedan por debajo de cierto umbral y les corresponde una jubilación insuficiente, sustituimos la actual jubilación mínima por este suplemento solidario. La jubilación mínima hoy son 15.000 pesos para todo el mundo que no llegue a 15.000 pesos. Si aportó por 30.000, dadas las reglas, seguramente cobre 15.000; si aportó por 20.000, cobrará 15.000, aportó por 10.000, también 15.000. Estamos llegando a un diseño distinto, que no implique esa desconsideración del esfuerzo contributivo de la persona.
EC —Manejemos un ejemplo concreto.
RS —El cálculo de jubilación de una persona son 20.000 pesos; un trabajador que ganó muy poco, puede ser un trabajador doméstico. La base para calcular su jubilación es 20.000 pesos. Con las reglas previstas en el anteproyecto su jubilación sería de aproximadamente 12.000 pesos, un nivel bajo. Con la normativa actual va al mínimo, 15.000 pesos, 3.000 pesos más. Con la normativa propuesta va a recibir 12.800 pesos más, porque hay un valor, que son 14.000 pesos, previsto en la ley; es un valor arbitrario, puede ser otro, 14.000 porque es un valor próximo a la pensión a la vejez, etcétera. A la persona que genera causal jubilatoria se le toma en cuenta su jubilación y el 40 % de su jubilación se deduce de esos 14.000 pesos. Cuanto menos gane, menos se le va a deducir de esos 14.000 pesos. Por eso esta persona va a tener un adicional de 12.800 pesos, va a ir a un total de 24.800 pesos, en contra de los 15.000 que tiene en el sistema actual. También ahí me cuesta entender cómo se habla de reducción de derechos, cuando realmente hay una ampliación muy grande.
RA —¿Ahí va a mejorar incluso lo que cobraba en actividad?
RS —En este caso sí, porque lo que cobraba en actividad era realmente muy poco para una persona que trabajó 30 años y tiene 65 de edad. Ahí la tasa de reemplazo efectiva pasa a ser 124 %. Tasa que hoy solo obtienen los que son parte de uno de los regímenes más comentados –la media más o menos–, el de la Caja Militar.
Me voy a otro extremo: una persona que tiene un básico jubilatorio de 70.000, un ingreso medio en el BPS, un ingreso relativamente alto. Esa persona con las reglas que se proponen cobraría una jubilación de 36.000 pesos. Pero aplicando el suplemento solidario va a tener un plus chiquitito, apenas 2.300 pesos de plus, y va a llegar a una jubilación de 38.300 pesos, 64 % de tasa de reemplazo. Ese nivel de tasa de reemplazo está incluso por encima del nivel de los países de la OCDE, que están en el orden del 60 %.
Acá hay una definición de política dada por el presidente de la República: que con el cambio de edades el nivel del beneficio a obtener sea por lo menos el mismo que se obtenía antes con la edad más baja, y en muchos casos del suplemento solidario eso se pasa por arriba con holgura, como veíamos en el caso de la doméstica.
Aquellos trabajadores no calificados, domésticos, rurales, aquel que entra y sale del mercado de trabajo ganando más o menos lo mismo, con el diseño que ponemos a consideración de las fuerzas políticas, sociales, que esperemos que vaya en breve a consideración del Parlamento, van a tener una situación bastante mejor que la que tienen hoy con el esquema de jubilación mínima.
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EC —El doctor Saldain tiene una carpeta llena de cuadros, gráficos, ejemplos. Vamos a poner por lo menos una parte de ese material.
RS —Podemos poner dos o tres ejemplos para que sea más fácil de entender sobre todo cómo funciona el suplemento solidario, que creo que es realmente una ampliación de derechos enorme, sobre todo para los trabajadores de menor ingreso.
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EC —Otro aspecto que está trayendo mucha discusión es la reforma de algunas cajas. Por ejemplo, de la Caja Militar. Esta caja va a pasar al régimen general. ¿Cómo se procesa esa transformación?
RS —Una primera precisión: todas las cajas van a seguir existiendo, la institucionalidad sigue. Van a administrar el mismo sistema.
EC —Todas estas cajas van a seguir existiendo, esto no va solo al BPS como única institución.
RS —No, va a administrar un sistema común, con todas reguladas por la agencia reguladora. Repasamos lo de la Caja Militar. Va al sistema al que va el resto de la población. Primero, todo aquel personal militar que tenga causal de retiro antes del 31 de diciembre de 2026 la mantiene por el régimen que tiene hoy, como todo el mundo, como el resto de la población. El personal que esté en actividad sin causal al 31 de diciembre de 2026, no va a tener AFAP, porque ya está en actividad, va a tener parte por el régimen que se le aplica hoy, que es la ley del año 2018, y otra parte por las reglas nuevas, que son las reglas de todo el mundo, con la misma progresión de 20 años y después el régimen nuevo.
En función de esta regla, el régimen viejo va perdiendo peso y va ganando peso el régimen nuevo, así hasta el 2043 cuando eso se agota. Los nuevos efectivos militares van al régimen mixto, parte de reparto, parte de capitalización. No me detengo más en eso porque ya lo vimos.
Se prevén algunas normas particulares, por ejemplo en materia de fallecimiento o incapacidad en acto de servicio. Allí entendemos que hay un fundamento para darle un tratamiento particular, tanto en materia de pensiones como de retiros para quien se incapacita en un acto de servicio, policía o militar. Estamos hablando de los militares, pero es lo mismo para los policías.
¿Qué militares? El militar propiamente, que es lo que en la Ley Orgánica Militar se llama “de comando”, para el de carrera y combatiente, para los soldados, sargentos y demás. De los 27.000 efectivos militares, hay aproximadamente 4.000 que no son propiamente militares, que básicamente es Sanidad Militar. Encontramos que no hay un fundamento para que un odontólogo de Sanidad Militar tenga un tratamiento diferente que un odontólogo de ASSE. Naturalmente, si está en el teatro de operaciones, en una misión de paz, debe tener una contemplación, porque allí hay una situación, pero es circunstancial, no permanente. Se mantiene el retiro obligatorio, se suben las edades hasta cinco años.
EC —¿Hoy en qué edad están?
RS —Depende del grado. La más baja hoy está en 53, que es un soldado.
RA —Esa va a subir a 58.
RS —Correcto. Un coronel va a llegar a 65. Aparentemente –esto obviamente excede el tema previsional– la estructura militar requiere que haya retiro obligatorio, pero solo para el personal militar. Los que no son militares no tienen por qué tenerlo, por lo tanto allí aplicarían las reglas generales de configuración de la causal.
Las bonificaciones de servicios, al igual que en la policía, que es el policía ejecutivo, el policía que está en la calle, que es el 85 % de la fuerza. Acá la proporción es parecida, también hay una bonificación de servicios para el que está propiamente en la función militar.
Hay otros cambios importantes, pero son también generales, no son específicos para ellos. Por ejemplo, hoy día el policía o el militar que se retira suele volver a trabajar, formalmente prácticamente la mitad de los militares retirados vuelven a trabajar, y probablemente otra parte lo haga en la informalidad. Hoy para configurar causal esas personas tienen que tener 30 años en la actividad a la que regresa, si no lo que aportan no les sirve para nada. Esto también cambia, pero cambia para toda la población, no solo para los militares. Quien vuelve a la actividad puede acumular aun cuando sean menos años, va a cobrar equis por ciento por cada año que aportó. Esa es una de las ventajas de cambiar la fórmula de cálculo. Le decimos a la persona “1,5 %” como regla por cada año aportado, ya no importa que tenga 30 o 10. De la otra manera también el peso aportado se pierde. Pero eso no aplica solo para los militares, aplica para toda la población.
Básicamente son estas las particularidades que subsisten del régimen militar.
RA —Una consideración que siempre se plantea para el régimen militar: ¿qué pasa con la tasa de reemplazo en este caso?
RS —Va a seguir igual, lo mismo que el resto.
EC —De eso prácticamente no hemos hablado en esta entrevista.
RS —Pasado el período de transición van al régimen común, 1,5 % por la cantidad de años de trabajo.
RA —Hoy está extendido el hecho de que el militar por el reconocimiento, las particularidades de la carrera como tal, se jubila con el 130 %.
RS —Eso no es sostenible y no tiene fundamento. ¿Por qué el militar en esa situación y no un magistrado o el presidente de la República se va a jubilar con 80.000 pesos?
EC —Ese es un punto sensible.
RS —Claro, pero ¿hay un fundamento para que haya un tratamiento de esas características? No lo hay, realmente no lo hay.
RA —El tema se discutió mucho en la reforma de 2018, cuando se intentó una reforma más a fondo, se discutieron las particularidades de la actividad militar a lo largo de la carrera que hasta ahora se reconocen en el sistema jubilatorio.
RS —Hasta hoy un régimen de retiro mucho más generoso que el del resto de la población busca compensar un nivel salarial bajo. Pero eso no ocurre solo en el sector militar y esa es una forma muy inconveniente de solucionar un problema de bajo nivel salarial. Por lo tanto la idea es que si el problema es salarial, es salarial, si el problema es previsional, es previsional. Esta es una ley previsional, que busca ser equitativa con toda la población. Creo que cuando uno mira el resultado final, incluso en el sector militar, considerando la reforma de 2018, que significó un avance importante, aunque limitado, y acá se mejora.
Otro tema que siempre se discutió mucho: el aguinaldo de los militares. Va al régimen general. ¿Cómo se computa el aguinaldo de un trabajador común y corriente? Integra la base de cálculo; de acá en adelante va a integrar la base de cálculo también. Eso queda fuera de discusión. Entiendo que ya en la reforma de 2018 eso estaba pautado así, hay alguna duda interpretativa, la vamos a aclarar en esta reforma. El aguinaldo deja de ser una prestación independiente y hoy, como en el resto de la sociedad, pasa a integrar la base del cálculo de la jubilación mensual.
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EC —Un punto que nos lleva al comienzo de la entrevista: ¿para qué esta reforma? Usted decía que no es para abatir el déficit del sistema de la seguridad social, porque eso resulta imposible. Lo que se busca es estabilizar el sistema. ¿Cómo es ese proceso?, ¿cómo es la gráfica?, ¿qué es lo que pasa y en qué momento se estabiliza el sistema?
RS —Vamos camino a tener un nivel de déficit de entre 4 y 5 puntos del PIB –el sector estatal, porque tenemos que ver BPS, Militar y Policial en conjunto, porque allí es donde están los recursos fiscales involucrados–. Eso es una fortuna. El déficit que se va a acumular en 10 años es de aproximadamente el 10 % del PIB. Con la reforma contenida en este anteproyecto, se estabiliza en el entorno de 1,5 % del PIB en el largo plazo. Se cambia la trayectoria del nivel del gasto, se estabiliza el nivel de desfinanciamiento en ese entorno producto del conjunto de cambios que hemos estado conversando.
EC —¿Cuándo se logra eso?
RS —Ya; ya en seguridad social son cinco o seis años. Ahí queda ya estabilizado en torno a 1,5 % del PIB y un nivel total del gasto en el orden de 9 puntos del PIB en lugar de los 14 hacia los cuales estamos caminando.
EC —El doctor Saldain tiene la gráfica, es impresionante adonde íbamos.
RS —Correcto. Y es ahora, porque ahora lo podemos hacer con esta gradualidad. No lo vamos a poder hacer con la misma gradualidad en tres años, cinco años, porque la dinámica demográfica nos lleva por otro camino, por el camino que no hay que transitar. El ejemplo de lo que no hay que hacer lo estamos viviendo en estos días: Caja de Profesionales. Hoy tenemos chance de hacer una reforma que sea sustentable, que mejore la justicia, que mejore la equidad del sistema. En la medida que demoremos, se van perdiendo instrumentos. Hoy se pueden usar instrumentos que dentro de cinco años o más no se van a poder usar.
EC —Acaba de mencionar la Caja de Profesionales Universitarios, también la Caja Bancaria está en el candelero por su complicada situación. Estos son dos casos aparte que van a requerir soluciones a corto plazo.
RS —Soluciones adicionales.
EC —¿Antes de esta ley?
RS —Veremos…
EC —Esas dos cajas van por otro lado.
RS —Están comprendidas en todo esto que hablamos, pero además tienen un problema financiero inmediato, requieren un salvataje las dos.
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Transcripción: María Lila Ltaif
