La celebración oficial del aniversario de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) fue “hacer de cuenta como si el pasado no existiera”, dice desde la audiencia Alberto Majó Piñeyrúa, ex titular de la Dirección Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación del Ministerio de Educación y Cultura (2000-2003), entre otros cargos. En carta a En Perspectiva y otros medios, destaca por ejemplo los “más de 100 años de creación de ‘La Estanzuela’ que derivaron en la creación del INIA en 1989”.
Hace unos días las autoridades del gobierno realizaron un acto en el que se celebraron los 10 años de creación de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), algo que resulta razonable en la medida que implica el haber incorporado, en una Institución de Derecho Público no Estatal, la mayoría de los fondos destinados a la promoción de la ciencia, la tecnología, así como de la innovación en las empresas.
No es mi ánimo ingresar en consideraciones que tienen que ver con la actual organización institucional del sistema, ni tampoco en el proceso de implementación de la Agencia que no estuvo exenta de dificultades y conflictos, lo que derivó en varios cambios en los cuadros gerenciales y en la integración de su directorio. Sin embargo, sí es relevante realizar algunas precisiones respecto de lo expresado por el Ingeniero Fernando Brum, presidente de la ANII, en la entrevista que le realizara el periodista Emiliano Cotelo en el programa “En Perspectiva”, el día 9 de agosto del corriente. De las mismas parecería surgir la idea de que previo a la creación de la ANII no había prácticamente nada y que los instrumentos existentes no tenían ningún tipo de articulación.
Además de que resulta provocador el omitir los esfuerzos realizados por el país en años anteriores –ya que es difícil imaginar que no se tenga información al respecto–, la afirmación de que en 2007 “había un vacío”, no contribuye a que los actores que estuvieron involucrados anteriormente, así como el resto de la sociedad se apropien de los objetivos y de los logros resultantes de las políticas de C&T, elemento básico para la construcción de políticas nacionales de largo plazo en la materia.
El hecho de haber participado en cargos de gestión en años anteriores me permite realizar algunas reseñas. En efecto, he sido director nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación del Ministerio de Educación y Cultura desde el año 2000 hasta marzo de 2003, etapa en la que se puso en marcha el Programa de Desarrollo Tecnológico con financiamiento del BID (PDT, préstamo 1293/OC-UR), que finalmente fue ejecutado entre 2001 y 2010. Y previamente, al haber ocupado la gerencia técnica que tuvo la responsabilidad de la ejecución del programa CONICYT-BID (préstamos 646-647/OC-UR) para el desarrollo científico y tecnológico, por un monto de 52 millones de dólares que fue ejecutado entre 1993 al año 1999.
Por razones de espacio, no es posible abordar todos los temas que interesarían en este ámbito tan complejo que tiene diversidad de programas e instituciones, pero sí expondré algunos ejemplos e indicadores para ilustrar, ya que considero se le debe el respeto y el reconocimiento a una incalculable cantidad de actores –de diferentes instituciones y orientaciones partidarias–, que han contribuido a desarrollar la ciencia y el fortalecimiento del sistema de innovación en Uruguay, fundamentalmente luego de recuperada la democracia a partir del año 1985.
No se necesitan mayores explicaciones para describir los esfuerzos que hubo que realizar en esos primeros años, luego de recuperadas las libertades, por las restricciones presupuestales que tenía el país en una economía que –aunque en crecimiento–, era significativamente más pequeña que la actual y que alcanza a un PBI de 21 mil millones para el año 1999, menos de la mitad del PBI actual. Además se tuvo que afrontar un conjunto de adversidades vividas posteriormente, siendo las más graves los episodios de fiebre aftosa que le hizo perder a Uruguay la posibilidad de ingreso a los mercados de carne más exigentes, así como una crisis financiera y bancaria como no había sufrido el Uruguay en todo el siglo veinte. Dificultades tan alejadas de la larga etapa de crecimiento que hemos tenido últimamente, gracias a la dinámica de los precios internacionales de los productos alimentarios, lo que ha permitido en este período disponer de un presupuesto público anual cuya cifra supera en dólares el PBI que tenía el Uruguay luego de la crisis del año 2002.
Los dos primeros ejemplos que vale la pena resaltar son los casos del Programa de Desarrollo de las Ciencias Básicas (PEDECIBA) y del Fondo Clemente Estable (FCE).
El PEDECIBA fue creado en octubre de 1986 por un convenio entre el Ministerio de Educación y Cultura y la Universidad de la República, y con la activa participación del PNUD. Entre 1993 y 1997 el programa CONICYT-BID lo asistió con 1,7 millones de dólares del préstamo referido. Posteriormente, la ley de presupuesto nacional de 1995 establece al PEDECIBA como programa permanente por lo que el mismo tiene actualmente vinculación presupuestaria a través del inciso 21. El FCE fue creado por Ley en enero de 1994. Originalmente tenía una dotación anual aproximada de 500 mil dólares para proyectos de investigación científica y tecnológica.
El tercer caso es el del Fondo de Investigadores, embrión de lo que luego sería el Sistema Nacional de Investigadores (SNI), creado en la ley Nº 16.736, e instrumentado por Decreto en 1998 que destinó fondos para apoyar la carrera del investigador en base a los tres niveles que todavía hoy se mantienen. Conforme a la ley de Presupuesto 2000-2004, se le adjudicó una partida anual de 11,6 millones de pesos, hasta el año 2005 inclusive. En el llamado público efectuado en el año 2004, se asignaron 246 plazas.
El cuarto caso es el del programa CONICYT-BID que tuvo la particularidad de haber sido orientado por un Consejo integrado por cinco representantes del Poder Ejecutivo, cuatro de la Universidad de la República y uno del sector privado. Los cinco componentes que tenía dicho programa incluían la construcción y equipamiento de la Facultad de Ciencias –que el año pasado festejó sus 25 años–, la remodelación y equipamiento del IIBCE, la ejecución de fondos a más de 150 proyectos de investigación por 18 millones de dólares en áreas definidas como prioritarias y becas de posgrado por un monto de 4,7 millones de dólares, una parte de ellas, como ya se ha mencionado, se destinaron al PEDECIBA. También se comenzaron las primeras acciones piloto de apoyo a la innovación en empresas (el llamado FINTEC) y la creación del Centro de Gestión Tecnológica en la Cámara de Industrias del Uruguay.
La implementación del Programa de Desarrollo Tecnológico (PDT), destinó finalmente casi 30 millones de dólares al financiamiento de 281 proyectos con subsidios a la innovación en empresas, 184 proyectos de investigación en 12 áreas de oportunidad, más de 100 proyectos en investigación fundamental, 82 proyectos para capacitación en recursos humanos, 8 proyectos en servicios científico-tecnológicos entre otros, además de apoyar la generación de unidades de vinculación academia-empresa. Su principal objetivo fue contribuir a movilizar la capacidad de innovación del país para fortalecer la competitividad productiva de las PyMES productoras de bienes y servicios, y mejorar las condiciones de desarrollo científico y tecnológico a través del financiamiento de proyectos de I+D en proyectos destinados a problemas y capacidades, en función de las necesidades del país.
La evaluación externa realizada en el año 2010 por una consultora internacional asociada con una nacional –Cenit de Argentina con CPA de Uruguay–, afirma que el PDT significó un cambio sustancial en la orientación de las políticas en el área que sirvieron de base para los cambios institucionales operados posteriormente en el país.
Por otra parte, el análisis de los instrumentos y su coordinación, conjuntamente con la definición de las Áreas del PDT y el nombramiento de los Comités de Selección de los proyectos, se realizaban en un CONICYT mejor integrado a partir de 2001, con representantes de las universidades privadas y la ampliación de la representación del sector empresarial.
Pero si estos ejemplos no alcanzaran, vayamos a los indicadores elaborados y publicados por la propia ANII. Según el boletín de indicadores del año 2017, nuestro país tiene actualmente 2641 investigadores (1500 de los cuales integran el Sistema Nacional de Investigadores) y, al momento de iniciar sus actividades (año 2008), se registraban 2329 investigadores. Si bien es cierto que el incremento de recursos que han tenido las instituciones públicas y los estímulos del SNI han facilitado una mayor dedicación a la investigación, de todas maneras es evidente, por el tiempo que requiere la formación de alto nivel y su posterior inserción en el sistema, que ese registro que destaca la ANII en 2008 es el producto de un par de décadas de esfuerzos. Con relación a los gastos en I+D en proporción al PBI es ampliamente conocido que se ha mantenido durante muchos años en el entorno del 0,36%, guarismo todavía bajo si tomamos en cuenta los ejemplos de Nueva Zelanda y Brasil (1,2%), o mucho más bajo aún si lo comparamos con Alemania (2,87%).
A estas alturas, hacer de cuenta como si el pasado no existiera parece un comportamiento no esperable de alguien que tiene un nivel de responsabilidad tan relevante. Es como desconocer que la separación de la Iglesia y el Estado se estableció en la Constitución de 1917 o, para seguir con otros ejemplos vinculados al sistema de C&T, el no tomar en consideración los más de 100 años de creación de “La Estanzuela” que derivaron en la creación del INIA en 1989 y que permitió el desarrollo de un sistema de innovación agropecuario que invierte en el entorno del 2% del PBI sectorial en I+D. O, más cerca en el tiempo, omitir que quien firmó los convenios para Instalar el Instituto Pasteur fue el presidente Jorge Batlle, en 2004.
Finalmente, es fundamental tener la convicción de que para el logro de una política nacional en esta materia, condición imprescindible para que los instrumentos existentes y otros que se irán complementando tengan el mayor impacto, es necesaria una amplia participación de todos los actores relevantes vinculados a la misma. Eso implica la realización de los máximos esfuerzos para que los organismos que funcionan en la órbita del gobierno tengan mejores niveles de coordinación, y que tanto éstos como las instituciones de investigación y desarrollo tecnológico y los ámbitos vinculados a las empresas privadas, se desempeñen compartiendo los mismos objetivos y con una visión común.
Y más importante aún, darse cuenta de que para dar un salto más ambicioso en materia de innovación empresarial y de competitividad de largo plazo de la economía, no alcanza con los esfuerzos aislados de la ANII que por cierto destina menos del 20% de su presupuesto al sector productivo. Es imprescindible crear las condiciones institucionales para mejorar el ambiente que favorezca la innovación, lo que implica la mejora sustancial de las inversiones en infraestructura, abordar los principales desafíos del sistema educativo, así como de gestión y redimensión de las empresas públicas, en el marco de una mayor inserción internacional del país.
Alberto Majó Piñeyrúa
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