Foto: Javier Calvelo / adhocFOTOS
EMILIANO COTELO (EC):
La semana pasada, la ministra de Economía y Finanzas, Azucena Arbeleche, anunció en conferencia de prensa que el gobierno cumplió con holgura todas las metas fiscales que se había trazado para 2021, incluyendo una reducción del déficit estructural de la administración central equivalente a 1,8% del PIB.
A su vez, el Consejo Fiscal Asesor emitió formalmente el lunes su primer informe en calidad de “observador y revisor” de los cálculos del Ministerio de Economía.
¿Cómo está funcionando esta nueva “institucionalidad fiscal”? ¿Qué balance puede hacerse del ajuste fiscal que llevó adelante el gobierno en los últimos dos años? ¿Qué desafíos quedan pendientes para la segunda parte de esta administración? Les proponemos conversarlo con la economista Tamara Schandy, socia de Exante.
ROMINA ANDRIOLI (RA): Te propongo comenzar con un breve repaso de cómo funciona la regla fiscal que implementó este gobierno y qué rol juega el Consejo Fiscal Asesor en la “nueva institucionalidad fiscal”, como la llama habitualmente el equipo económico.
TAMARA SCHANDY (TS):
Muy bien. Empecemos por lo más básico. En términos simples, una regla fiscal es una restricción para la política fiscal. Busca limitar la discrecionalidad del gobierno para implementar cambios en la política fiscal. Generalmente, se busca evitar que los gobiernos gasten en exceso en las fases altas del ciclo económico y dejen a los gobiernos siguientes la tarea de hacer ajustes.
En el mundo hay reglas fiscales bastante diversas. En nuestro país, la regla fiscal quedó establecida en la Ley de Urgente Consideración y tiene tres componentes: (1) un tope para el endeudamiento que puede tomar el gobierno, (2) un tope para el ritmo al que puede crecer el gasto de la administración central y (3) una meta de resultado fiscal estructural, concepto sobre el que luego podemos ahondar un poco más.
El pilar del tope de endeudamiento es bastante sencillo de medir y controlar, pero los otros dos dependen de algunos cálculos técnicos. Justamente a raíz de esa complejidad es que la implementación de la regla en Uruguay vino acompañada de la creación de dos nuevas instituciones: el Consejo Fiscal Asesor y el llamado Comité de Expertos.
El Consejo Fiscal Asesor es un órgano técnico, que está integrado por tres economistas independientes (actualmente Alfonso Capurro, Aldo Lema y Ana Fostel), que tiene que velar porque el MEF mida bien el cumplimiento de las metas y, en particular, que haga bien sus cálculos de resultado estructural. Justamente el lunes emitió su primer informe en ese sentido, como recién adelantaba Emiliano.
El Comité de Expertos, por otro lado, también es un órgano técnico, que tiene una integración más amplia (hoy tiene 11 representantes de las universidades y de firmas consultoras, entre las que está Exante) y que tiene la responsabilidad de proporcionar al MEF los insumos para realizar los cálculos.
RA – Avancemos por partes entonces. ¿Cuáles son las complejidades técnicas que requieren que se haya articulado esta nueva constelación de actores en torno a los números fiscales?
TS – El punto central es que tanto el tope para el ritmo de crecimiento del gasto de la administración central como el cálculo del resultado estructural requieren del cálculo de lo que se llama “PBI Potencial”. Naturalmente los propios técnicos del MEF lo pueden hacer (y de hecho lo hacían en los gobiernos anteriores), pero es un cálculo que involucra hacer algunos supuestos y adoptar ciertas decisiones metodológicas que no son triviales. La lógica detrás de toda esta mecánica fue limitar la discrecionalidad que el propio ministerio puede tener para hacer los cálculos si no están presentes estas miradas independientes.
¿Qué es el PIB potencial? Vendría a ser aquel nivel de actividad que resulta de la plena utilización de todos los factores productivos, capital y trabajo. Si la economía está por debajo del PIB potencial decimos que está en fase recesiva. No está usando todos sus recursos: hay gente desempleada y capital que no se usa. Si la economía está por encima de ese PIB potencial solemos decir que estamos en la fase alta del ciclo; los factores productivos seguramente se están usando con una intensidad mayor de lo que es sostenible en el largo plazo.
Esto es importante para la regla fiscal que se implementó en Uruguay por dos motivos. Por un lado, el ritmo de crecimiento de ese PIB potencial, se convirtió en el tope de aumento del gasto del gobierno. En ningún año el gasto debería crecer más que ese PIB potencial, que ese ritmo “tendencial” de crecimiento de la economía. Por otro lado, la distancia entre el PIB que efectivamente tiene la economía en cada momento del tiempo y ese “PIB Potencial” es uno de los elementos centrales del cálculo del Resultado Fiscal Estructural, que como decía antes es otro de los pilares de la regla fiscal uruguaya.
RA: – Detengámonos allí, Tamara. ¿En qué consiste ese Resultado Fiscal Estructural?
TS: – El Resultado Fiscal Estructural busca medir el resultado fiscal, depurando factores extraordinarios o transitorios que afectan los datos de cada año y que no nos permiten ver bien la tendencia más permanente de las cuentas públicas.
El cálculo del Resultado Fiscal Estructural excluye del resultado fiscal publicado habitualmente por el MEF factores extraordinarios, como por ejemplo utilidades extraordinarias de las empresas públicas transferidas al gobierno central o gastos extraordinarios como los que estos dos años se originaron por el covid-19.
Además, se hace una corrección de ingresos y egresos por el efecto del ciclo económico. El caso más fácil de entender creo que es el de la recaudación. El ajuste por el ciclo lo que hace es penalizar los ingresos efectivamente observados cuando estamos en la fase alcista del ciclo económico (porque en la fase alta hay ingresos fiscales que probablemente no serán “sostenibles”) y reconocer en la fase baja del ciclo económico que los ingresos son transitoriamente bajos debido a la recesión.
RA – Creo que van quedando claras las definiciones. Pasemos a los números y a la aplicación concreta de todas ellas.
TS – Bien. Aquí también voy por partes.
Empecemos por los insumos que brinda el Comité de Expertos. A los que integramos ese Comité el MEF nos consultó cuánto pensábamos que iba a crecer la inversión, la dotación de capital humano en la economía y la productividad dentro de los próximos diez años. Hubo bastante disparidad en las respuestas individuales, pero al final lo que se hace es tomar la mediana entre todas ellas y en base a esas respuestas y a algunos supuestos adicionales calcular ese PIB potencial y su tasa de crecimiento.
La conclusión es que la tasa de crecimiento del PIB potencial es de 2,1% real por año y, por lo que explicaba recién, ésa se convirtió en la máxima variación que en cada año puede tener el gasto de la administración central.
Por otro lado, se estimó que en 2021 la economía uruguaya operaba por debajo de su PIB potencial, lo cual es bastante intuitivo a la luz del shock de la pandemia. Entonces, el cálculo de Resultado Fiscal Estructural no solo canceló efectos transitorios como los gastos relacionados al COVID, sino que corrigió los ingresos y gastos para contemplar el efecto de este particular momento del ciclo. Vuelvo al ejemplo de la recaudación. La corrección contempla que los ingresos fueron menores de los que hubiera habido con el PIB en su nivel potencial.
RA – Y de allí surge esa mejora del Resultado Fiscal Estructural que mencionaba Emiliano al inicio, de 4,4% del PIB en 2020 a 2,6% del PIB en 2021. Casi dos puntos porcentuales de mejora.
TS – Exacto. Por las dudas aclaro que eso refiere a la órbita del gobierno central y el BPS, pero nosotros en Exante también computamos un resultado estructural más amplio, para el sector público consolidado, y también a ese nivel se observa una mejora significativa.
El otro elemento a destacar es que la mejora terminó siendo mayor a la que habían planteado las autoridades. En la rendición de cuentas se había contemplado una caída del déficit estructural de la administración central a 3,2% del PIB y terminó bajando a 2,6% del PIB con las definiciones del MEF.
Es más, con este “sobrecumplimiento” de la meta, el resultado quedó bastante cerca del objetivo que se había trazado el gobierno para el final del período (que era un déficit estructural de 2,5% del PIB).
RA – ¿Eso quiere decir que el ajuste está hecho?
TS – A nuestro juicio el gobierno está muy bien encaminado para poder terminar la administración con un déficit global de todo el sector público de 2,5% del PIB, que era el objetivo delineado originalmente en la Ley de Presupuesto. Pero eso no quiere decir que no queden desafíos pendientes.
Mi compañero Luciano Magnífico comentaba con ustedes cuando se conocieron los números fiscales de cierre de 2021 que parte del ajuste vino dado por una caída de la masa de remuneraciones del sector público y de las pasividades, que probablemente se revierta – al menos en parte – en lo que queda de la administración. Hay un compromiso político de que los trabajadores del sector público no pierdan salario real al terminar el período de gobierno y es de esperar que las pasividades empiecen a recuperarse en términos reales en la medida en que lo hagan los salarios de la economía.
Por otro lado, el gobierno usó a fondo la palanca de las inversiones como parte del ajuste fiscal. Las inversiones del gobierno y las empresas fueron el año pasado solo 2% del PIB, de los registros más bajos en 20 años. Estuvieron aproximadamente 0,5% del PIB por debajo de su media histórica. Eso probablemente no es sostenible.
RA: – Hasta ahora no hablamos de las empresas públicas, salvo por esta mención de las inversiones…
TS: – Correcto. Es que la regla fiscal refiere a la Administración Central. Hay argumentos técnicos a favor y en contra de esa definición… pero es inequívoco que al final la sostenibilidad de la deuda pública depende del resultado del sector público en su conjunto. Las empresas públicas tuvieron un buen 2021 a instancias de las ganancias extraordinarias por la venta de electricidad a Brasil, pero todavía queda un desafío por delante para llevar sus resultados al nivel previsto en la Ley de Presupuesto. Esa también es una pieza clave para que el déficit global pueda terminar este período de gobierno en 2,5% del PIB.
RA: – Para terminar, Tamara, ¿podemos repasar las sugerencias que le hizo el Consejo Fiscal Asesor al MEF en su informe del lunes?
TS: – Claro. A nuestro juicio son todas muy razonables.
Por un lado, le propone buscar que haya más economistas proporcionando insumos en el Comité de Expertos. Eso probablemente tiene que ver con la variabilidad que tuvieron las respuestas individuales que comenté antes.
También sugiere algunas otras iniciativas que apuntan a mejorar el marco metodológico para calcular el PIB potencial.
Y en cuanto a las estimaciones del resultado fiscal estructural, le hizo un par de sugerencias que nos parecen muy pertinentes. Una es detallar qué factores están siendo definidos como extraordinarios y por tanto excluidos del cálculo. Hay algunos obvios que ya mencionamos, pero lo cierto es que el MEF no fue explícito en qué partidas ajustó exactamente. Otra es ahondar en el estudio de las elasticidades de los ingresos y el gasto al PIB, para que ese ajuste por ciclo que antes mencionábamos sea preciso. Eso es algo sobre lo cual el MEF tampoco ha sido muy explícito. Nosotros en Exante, en tanto analistas independientes, hacemos nuestros propios cálculos y reitero que en términos generales llegamos a cifras similares. Pero sería muy positivo que los cálculos que hace el MEF fueran más explícitos.
Por último, el Consejo Fiscal también planteó la conveniencia de complementar lo hecho con análisis de sostenibilidad de la deuda dado los supuestos fiscales y macroeconómicos subyacentes a todos estos cálculos, lo cual también parece muy razonable.
