¿Cómo se interpreta esta decisión en el marco actual de fijación de tarifas?
EMILIANO COTELO (EC): La semana pasada, el gobierno anunció una suba promedio de 12% en los precios de los combustibles. De esta forma, la nafta súper subió $ 7,1 y se ubicó en $ 65,5 por litro, mientras que el gasoil aumentó $ 4,9 y ahora cuesta $ 45,3 por litro en la venta al público.
En este contexto y tal como sucede ante cada suba de los precios de los combustibles, se han generado discusiones en el ámbito político entre el gobierno que defiende el ajuste y la oposición que lo critica.
Para analizar esta decisión del gobierno y repasar los aspectos generales relativos a la fijación de las tarifas, estamos con el economista Luciano Magnífico, de Exante.
ROMINA ANDRIOLI (RA): Luciano, primero que nada, ¿cómo vieron ustedes esta decisión del gobierno de subir los combustibles?
LUCIANO MAGNÍFICO (LM): A pesar de todo lo que se discute sobre el tema en nuestro país, la verdad es que la suba de los combustibles era totalmente esperable y a la vez inevitable.
RA: Categórico, ¿por qué decís que la suba era esperada e inevitable?
LM: El gobierno diseñó un nuevo régimen de fijación de precios de los combustibles, en el marco de una reforma de toda la regulación del mercado de combustibles que está llevando adelante.
En particular, la nueva pauta de fijación de las tarifas que cobra Ancap se basa en considerar el Precio de Paridad de Importación (PPI) que calcula la Ursea (Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua) más el llamado “factor X”, que por ahora está fijado en prácticamente $ 3 por litro. Este factor X contempla sobrecostos ya asumidos por Ancap que incluyen el subsidio a la actividad del portland, la mezcla de agrocombustibles no reconocida en el PPI, el subsidio al supergás y un sobrecosto estructural de la empresa. En teoría, este mecanismo de ajuste implica dejar de lado el manejo discrecional de las tarifas y pasar a un marco más transparente en la fijación de precios.
RA: En teoría supone dejar de lado la discrecionalidad en el manejo de las tarifas, pero el gobierno venía postergando el ajuste.
LM: Es cierto. En los últimos tiempos, el precio de venta al público se estaba ubicando por debajo de la referencia de paridad de importación. Por eso mismo, era esperable que se diera un aumento. La suba era inevitable porque mantener los precios tal y como estaban tenía un costo muy alto para Ancap, de unos US$ 30 millones por mes.
Sin embargo, vale señalar que el ajuste que se terminó dando ahora no siguió enteramente la pauta, ya que solo se ajustó por PPI y no se tomó en cuenta ese factor X que mencionaba antes, por lo que la suba fue más baja de lo que supondría el cumplimiento estricto de la regla que anunció semanas atrás el Poder Ejecutivo.
RA: De todas formas, una de las críticas que hace la oposición está en que la nafta ya había subido previamente en enero. ¿Cómo se concilia ese aumento de principio de año con la necesidad de volver a aumentar ahora?
LM: Sí, es cierto lo que decís. Sin embargo, cabe señalar que ese aumento había alcanzado a la nafta y al supergás, mientras que el gasoil, por ejemplo, no subía desde enero de 2018 y había quedado fijado en $ 40,4 por litro desde entonces.
De hecho y si hacemos una comparación rápida, en enero de 2018 el dólar valía $ 28,6 contra los casi $ 44 de ahora. El barril de petróleo Brent costaba US$ 68 frente a los US$ 72 en la actualidad. De esa forma, el precio del barril de petróleo en pesos pasó de unos $ 1.900 en enero de 2018 a unos $ 3.100 en la actualidad, pautando un aumento en torno a 60%. Por lo tanto, es claro que los costos de Ancap habían aumentado notoriamente en estos tres años y medio y era insostenible continuar con los precios en los niveles en los que estaban, más cuando los mismos eran todavía más bajos que los de PPI.
Antes de la suba aprobada la semana pasada, Ancap vendía los combustibles por debajo de los precios internacionales, lo cual constituía un claro subsidio a los consumidores.
RA: ¿Cómo puede explicarse entonces que los precios del gasoil por ejemplo hayan permanecido tanto tiempo sin ajustes?
LM: Históricamente, las tarifas públicas se han usado discrecionalmente como un instrumento más de la política económica, persiguiendo objetivos múltiples y cambiantes a lo largo del tiempo (a veces como herramienta de combate a la inflación, a veces para la reducción del déficit fiscal, a veces para la promoción de la competitividad de algunos sectores o de la economía en su conjunto).
Ese enfoque, como ya hemos comentado otras veces, tiene varios problemas. Por un lado, se diluyen los objetivos de las empresas públicas, lo cual torna difícil evaluar si éstas cumplen debidamente esos objetivos. Por otro lado, también se diluyen los incentivos de la gerencia para la gestión eficiente de la empresa. Como hemos comentado otras veces, con ese enfoque de gestión discrecional de las tarifas públicas, Uruguay ha pasado décadas discutiendo cada ajuste de precios y discutiendo sobre las ineficiencias de Ancap.
En cualquier caso y como decía recién, antes de esta última suba, Ancap estaba vendiendo por debajo del PPI y por tanto, subsidiando la venta de combustibles. Ahora con este ajuste, pasa a vender justamente al Precio de Paridad de Importación, sin percibir el factor X que estaba contemplado en la normativa. A raíz de esto, la pérdida de ingresos mensual de US$ 30 millones que mencionaba antes pasa a ser de US$ 10 millones justamente por esos sobrecostos que no fueron contemplados en el nuevo precio.
RA: La otra cuestión que está en el centro del debate es si era un buen momento en medio de la pandemia para realizar esa suba de los combustibles.
LM: A ver, nunca es un buen momento para ejecutar subas de tarifas en general y de combustibles en este caso particular. Sin embargo, subsidiar los combustibles como se estuvo haciendo en estos últimos meses no solo es ineficiente, sino que también es regresivo.
Como comentamos en este espacio hace algunas semanas, el consumo de nafta es muy desigual en la sociedad. Más de un 40% de los hogares no consumen naftas, los cuales suelen ser hogares de ingresos bajos. Incluso, en los hogares de bajos ingresos que sí consumen nafta, el consumo es pequeño. Cuando se analiza la distribución del gasto en combustibles se observa que el 20% de hogares de mayores ingresos concentra el 40% del consumo de combustibles. Y los dos quintiles de mayores ingresos representan un 70% del consumo de naftas. Esas cifras muestran claramente que subsidiar la nafta es una forma muy poco eficaz de canalizar recursos fiscales escasos hacia los hogares que más lo necesitan en estas circunstancias.
Por otra parte y como decía antes, incluso con el aumento que se dio, sigue habiendo una renuncia de Ancapde unos US$ 10 millones por mes respecto al cumplimiento absoluto de la regla, lo que en el año representa unos US$ 120 millones. Por tanto y volviendo a lo del principio, la suba era inevitable. Tampoco es sostenible para Ancap prescindir indefinidamente de esos US$ 10 millones mensuales, en algún momento el Poder Ejecutivo deberá completar ese ajuste y subir los combustibles otros tres pesos.
RA: Más allá de lo que decís, también es cierto que los combustibles en Uruguay son caros en relación a los precios que se ven en otros mercados. Este es otro punto de discusiones frecuentes en Uruguay.
LM: Tal cual y ha sido así históricamente. Esto ha pasado con Ancap vendiendo por encima del PPI y con Ancap vendiendo por debajo de esa referencia (como en los meses más recientes).
Uruguay ha tenido combustibles históricamente caros en parte por ineficiencias de Ancap, pero esas ineficiencias no siempre van al precio. En los últimos meses, Ancap vendía por debajo del precio internacional. Lo que sucede también es que hay otros costos que se deben considerar para llegar al precio en el surtidor (como pueden ser los asociados a la distribución mayorista y a la comercialización minorista) y porque existen impuestos fuertes que gravan a la nafta y al gasoil.
Para dar un poco de perspectiva, en el mundo hay dos tipos de políticas tributarias en relación con los combustibles. Por un lado, está el modelo de países como Estados Unidos en los que directamente no se grava el consumo de combustibles, mientras que por otro, existen países que gravan muy fuertemente estos bienes como los países europeos.
Los argumentos del modelo americano están en que es ineficiente encarecer los combustibles. Los argumentos detrás del modelo europeo apuntan a la progresividad que implican estos impuestos (dado que su consumo lo suelen hacer las personas de mayores ingresos como mencioné antes), pero también está el objetivo de desincentivar el consumo de combustibles para reducir el impacto ambiental que generan.
En particular, Uruguay se ha ubicado en este segundo modelo, aplicando Imesi sobre el consumo de naftas (que recae sobre el consumidor) e IVA sobre el gasoil.
RA: Para cerrar Luciano, mirando hacia adelante, ¿qué conclusiones se pueden sacar de esta medida?
LM: En definitiva, estamos en un momento de transición entre una política absolutamente discrecional en la que cada ajuste se discutía individualmente, a un marco que intenta dotar de previsibilidad, transparencia y búsqueda de más eficiencia a la fijación de precios.
De todas formas, la previsibilidad y la transparencia del modelo no surgen automáticamente del nuevo marco regulatorio sino también de su aplicación consistente.
Si el gobierno va a aplicar consistentemente este nuevo marco, entonces veremos un nuevo ajuste (por los tres pesos que todavía faltan) y veremos también que los precios de los combustibles empiezan a corregirse con frecuencia, toda vez que cambie el precio del petróleo en el mercado internacional o el tipo de cambio. Cada vez que se alteren significativamente esas variables, se estará alterando la referencia de PPI y Ancap debería estar ajustando sus precios, ya sea al alza o a la baja. Y si eso es así, con suerte las discusiones sobre precios de los combustibles irán perdiendo algo de importancia.
