Por Fernando Rosenblatt///
El próximo domingo 10 de mayo, además de elegir 19 Intendentes y Juntas Departamentales los ciudadanos votarán por decenas de municipios en todo el país. Es la segunda vez que se realizará esta elección. Se habla sobre ellas en las redes sociales y los medios de comunicación nacional hacen alguna referencia de algún dato pintoresco. Los medios locales son los que están siguiendo las vicisitudes de la competencia municipal y es esperable que así sea.
Con las elecciones municipales de 2015 termina de instalarse la arquitectura institucional estipulada en la Ley 18.567, descentralización política y participación ciudadana. El tercer nivel de gobierno llegará entonces a su máxima expresión. Como regla general, se elegirán autoridades en localidades con al menos 2000 habitantes. Sin embargo, en algunos departamentos los intendentes hicieron uso de su atribución de proponer a la Junta Departamental la creación de municipios en localidades con menos habitantes.
En Ciencia Política contamos con teoría y evidencia acumulada para pensar sobre los posibles efectos de esta innovación institucional. Para algunos, la verdadera democracia, la que incluye la deliberación pública, es sólo posible a pequeña escala. En este caso, estamos ante una elección de representantes y hasta el momento (con la excepción de Montevideo y algún otro departamento) no se han instalado instituciones de participación a nivel local que, por ejemplo, estimulen la deliberación pública a escala local. Sin embargo, la creación de esta institución y la competencia electoral en pequeños pueblos rurales del interior del Uruguay puede generar efectos positivos sobre las actitudes hacia la democracia representativa. También puede estimular una mayor interacción entre vecinos, al tiempo que puede promover la identidad local. En un estudio que realizamos con un grupo de colegas acerca de los efectos de esta ley en Casupá (que eligió municipio en la primera elección municipal) y Fray Marcos (que no eligió), registramos evidencia preliminar que indica un cambio en actitudes políticas pero no detectamos diferencias significativas asociadas a un mayor involucramiento político. Esto se puede deber a la inexperiencia con las elecciones locales; sumado a la no aplicación de otros mecanismos de participación ciudadana distintos a la elección de representantes; y, finalmente, a la ausencia de presupuesto previamente asignado, de modo tal que los candidatos pudieran pensar cómo gastarlos. Todos estos inconvenientes son fácilmente solucionables y algunas respuestas están previstas en la ley, que para 2010 todavía no se había terminado de aplicar. Allí están parte de los desafíos para el nuevo diseño institucional. En principio, el solapamiento del espacio de socialización de los votantes con el área de acción del político, facilitado por la cercanía (la escala), le da la oportunidad a los candidatos de movilizar a bajo costo y generar un mayor involucramiento político en los ciudadanos.
En otros trabajos se muestra que la descentralización y la participación a escala local pueden facilitar la consolidación de estructuras clientelares o escandalosas formas de patronazgo o corrupción. Todo depende del juego que decidan jugar los que mueven primero, los líderes. En sí mismo, el mecanismo no es bueno ni es malo. Ahora bien, Uruguay descentralizó en un período de alta valoración de su democracia representativa y de relativa solidez de sus partidos. Descentralizar cuando las instituciones y las organizaciones democráticas gozan de buena salud no es lo mismo que cuando esto no es así. Tenemos una democracia bastante más que digna. Entonces, no hay razones para esperar, por ejemplo, que los políticos locales piensen sistemáticamente “ahora me toca y me robo todo.”
¿Cómo impacta la descentralización sobre los partidos políticos? Para algunos autores, en contextos de baja legitimidad y debilidad organizacional, este tipo de reformas puede pulverizar a los partidos y la aparición de nuevas micro organizaciones políticas con bajos niveles de nacionalización. Este no debería ser el caso en Uruguay. Y no sólo “porque somos chicos” (es cuestión de ver el caso de Costa Rica). Nuestros partidos políticos tienen profundas raíces en la sociedad y llegan a todo el territorio, aunque es innegable que lo hacen en niveles variables. Además, el diseño institucional estimula la conexión vertical.
En un libro editado por Antonio Cardarello y Altair Magri, del Instituto de Ciencia Política, se presenta una síntesis de los resultados de la primera elección municipal de 2010, cuando la reforma se aplicó en algunos pueblos y localidades. En el departamento de Montevideo el porcentaje de votos en blanco y anulados llegó, en algunos casos, a superar el 75%. ¿Es posible explicar los altos niveles de voto en blanco y anulados en Montevideo por la poca relevancia de las elecciones? La respuesta: parcialmente sí. La relevancia de la elección importa, pero no explica completamente los niveles de participación. A diferencia de las pequeñas localidades del interior, los candidatos buscan a sus votantes en un territorio más amplio, estos se encuentran más dispersos (por aquello de que no cambiamos la credencial) y los espacios de socialización no se solapan necesariamente con el área de incidencia, el distrito por el cual pelea el candidato. Entrar en contacto le cuesta más. Allí pueden y deben ayudar los partidos.
En un plano más general, los partidos deberían ser los primeros interesados en encauzar la competencia electoral a nivel local. Promover a estos candidatos les amplía la base de posibles futuros líderes para niveles de mayor incidencia en la toma de decisiones. De los partidos depende entonces adaptarse, por ejemplo como hicieron los partidos tradicionales con las primarias y la elaboración de listas a diputados, tienen la oportunidad de contar con una nueva arquitectura institucional para la ampliación de sus bases y su penetración en el territorio. Esto no sólo beneficiaría a los partidos, también a la calidad de la democracia. Al tiempo que se amplían los espacios que cuentan con autoridades electas, no se pierde la integración vertical, que permite pensar sobre problemas y soluciones comunes.
En unos días, en Montevideo, en pequeños centros poblados, en villas, además de tener la papeleta para elegir Intendente y Junta Departamental, los ciudadanos tendrán listas para integrar el municipio. Es cierto que en algunos casos volverá a prevalecer la no-opción, pero también es interesante conocer más en profundidad los resultados por tipos de pueblos, por población, por niveles de competencia, niveles de asociación anterior, en fin. Quedan muchas incógnitas pendientes; tanto en lo relativo a los efectos esperados por los políticos y los diseñadores, como acerca de las externalidades positivas y negativas que genera toda innovación institucional. Con unos colegas estamos en eso, en algún tiempo volvemos con algunos resultados.
