La Dirección General Impositiva publicó días atrás su informe “Estimación del Gasto Tributario en Uruguay 2012-2014”. En base a las cifras de 2014, las exoneraciones de impuestos que se establecen mediante distintas normas suponen una resignación de recursos por parte del Estado uruguayo de unos US$ 3.635 millones, que equivalen a aproximadamente un 6,3% del PIB.
Emiliano Cotelo (EC): Como ustedes saben, el costo que asume el Estado a través de diversas exoneraciones es un asunto de frecuente debate a nivel político y de algunos grupos de opinión… Por eso, nos pareció que valía la pena dedicar nuestro análisis económico de hoy a este tema. El diálogo, en seguida, es con el economista Pablo Rosselli, socio de la consultora Deloitte.
Romina Andrioli (RA) Pablo, si te parece, para comenzar, expliquemos brevemente en qué consiste el concepto de Gasto Tributario que da pie a estos cálculos y cifras que dio a conocer la DGI.
Pablo Rosselli (PR): Me parece bien, Romina… El concepto de Gasto Tributario hace referencia a la pérdida de recaudación o sacrificio fiscal que se genera cuando el Estado dispone de excepciones en el tratamiento tributario. El Gasto Tributario consiste en la diferencia entre lo que se recaudaría si no existieran esas excepciones y lo que efectivamente se recauda.
Esas excepciones, a su vez, se pueden establecer de tres grandes maneras: a modo de exoneraciones tributarias (esto es, que algunos sujetos no pagan el impuesto), a modo de deducciones de impuestos mayores a las usuales para el común de los casos en que se aplica un impuesto (esto es que hay sujetos que terminan pagando menos) y a través de tasas o alícuotas menores a las que se aplican en los casos generales. El ejemplo más fácil de ver para este último caso está en el IVA, donde tenemos una tasa básica de 22% pero hay un conjunto de bienes que integran la canasta de consumo que están gravados con una tasa menor, de 10%.
RA: – ¿Y cuáles son las principales cifras del reporte, Pablo? ¿Cuánto se resigna en cada impuesto?
PR: – Emiliano adelantaba que el gasto tributario total ascendió según los cálculos de la DGI a unos 3.600 millones de dólares.
La DGI llega a esa cifra computando el sacrificio fiscal en los cinco impuestos más importantes de nuestra estructura tributaria, que son el IVA, el Impuesto a la Renta de las Actividades Empresariales (IRAE), el Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas (IRPF), el Impuesto al Patrimonio y el Impuesto Específico Interno o IMESI.
Casi la mitad de la renuncia fiscal opera a través del IVA, que es nuestro principal impuesto… La renuncia fiscal en el caso del IVA llega a unos US$ 1.780 millones… Y esa renuncia equivale a un 32% de lo que efectivamente se recauda.
En el IRAE la renuncia fiscal totaliza unos US$ 860 millones, lo cual es una cifra muy alta (70%) en relación a lo que efectivamente se recauda. En el Impuesto al Patrimonio la renuncia es de US$ 670 millones, que equivale a un valor más o menos igual a lo que efectivamente se recauda; en el IRPF la renuncia es de unos US$ 280 millones (que representan menos del 20% de lo que se recauda) y en el IMESI la renuncia es muy pequeña, de US$ 45 millones, que a su vez es menos del 5% de lo que se recauda.
RA: – Pablo, con esas cifras, se puede concluir que las mayores exoneraciones recaen sobre las rentas empresariales y sobre el impuesto al patrimonio… ¿Es así? Te lo pregunto porque en relación a este punto hay desde algunos sectores del gobierno críticas importantes… ¿Cómo analizan este tema?
PR: – Las cifras indican que casi la mitad de la renuncia fiscal está en el IVA y que más de un 40% está en el IRAE y el Impuesto al Patrimonio.
Sin embargo, Romina, debemos ser muy cuidadosos al momento de interpretar estas cifras…
La DGI hace bien en publicar estos cálculos… Divulgar las renuncias fiscales implícitas en las excepciones tributarias es una buena práctica, porque contribuye a darle trasparencia al sistema tributario, que es un atributo deseable en los regímenes democráticos… Pero debemos comprender también que detrás de estas cifras hay cálculos que se basan en supuestos que son muy discutibles… y que siempre es necesario hacer muchos supuestos para tener estos cálculos.
RA: – ¿Podés explicar mejor este punto, Pablo?
PR: – Claro… Para hacer estos cálculos es necesario tener para cada impuesto una definición clara de cómo sería la aplicación de un criterio o estructura tributaria “normal”… Eso suena simple pero no lo es tanto… Por eso, debemos ser muy cuidadosos al momento de interpretar estas cifras.
Pensemos por ejemplo en el IVA… Tenemos una tasa básica de 22% que se aplica para la gran mayoría de los casos, una tasa mínima de 10% que se aplica principalmente a bienes de una canasta básica de consumo y tenemos bienes y servicios que no pagan IVA…. El cálculo de la DGI asume que la estructura tributaria normal sería una tasa uniforme de 22%… Es fácil de entender el supuesto pero no es el único supuesto posible porque al final del día el legislador definió un impuesto con vistas a cierto afán recaudatorio… ¿Qué quiero decir con esto? Si se hiciera una reforma para unificar la tasa de IVA, ¿se unificaría esa tasa en 22% o se unificaría en un valor más bajo? No tenemos una respuesta obvia para esa pregunta…
Entonces, no es tan fácil definir lo que sería una estructura tributaria normal contra la cual hacer la comparación… Y por otro lado, también hay que señalar que para hacer estos cálculos es necesario hacer otro supuesto muy importante… En términos generales, los cálculos de la DGI asumen que el comportamiento de los agentes no cambiaría si no existieran las exoneraciones… Ese supuesto tiene la ventaja de su relativa simpleza, pero la teoría económica nos dice que cuando la presión tributaria es mayor, los agentes modifican su comportamiento para tratar de mitigar, a veces por medios ilícitos pero otras muchas por medios lícitos, el impacto de los mayores impuestos.
RA: – Vale la pena esa aclaración, Pablo… ¿Podemos entender un poco más cómo se llegan a esas cifras? ¿Cuáles son los principales factores que determinan esas renuncias fiscales tan importantes en el caso del IVA, del IRAE y del Impuesto al Patrimonio? El informe de la DGI presenta información desagregada, ¿verdad?
PR: – Sí, Romina. En el caso del IVA hay muchos factores… La aplicación de una tasa de 10% en bienes de la canasta básica explica casi 300 millones de renuncia. El segundo elemento es la no aplicación de IVA a la nafta… eso tiene un costo de más de 200 millones de dólares… Y aquí podemos ver en un caso concreto la importancia de los supuestos… la nafta no paga IVA (como sí paga el gasoil) pero tiene un IMESI (que no tiene el gasoil)… La nafta ya cuesta más que el gasoil… Entonces, no es obvio, a nuestro juicio, que una estructura tributaria normal sea una estructura en la cual la nafta pagase IVA e IMESI, como asume la DGI… Otro elemento que computa la DGI es la renuncia de IVA en los free shops y tiendas de frontera… Pero aquí es claro que al menos una parte de esas ventas (pensemos en los free shops de la frontera) no existirían si no se aplicaran las exoneraciones tributarias… porque la lógica misma de esos negocios está en vender productos sin impuestos.
RA: – ¿Y cómo son las cifras en el caso del IRAE y del Impuesto al Patrimonio?
PR: – En el caso del Impuesto al Patrimonio, la mayor renuncia fiscal (unos US$ 400 millones) viene por lo que se llama activos exentos… activos que no están alcanzados por el impuesto… Aquí se encuentran por ejemplo los títulos de deuda pública… De nuevo, y para entender la importancia de los supuestos, la DGI asume en el cálculo que acá hay una renuncia. Sin embargo, es razonable presumir que si los títulos de deuda pública estuviesen gravados por el impuesto al patrimonio, el gobierno terminaría pagando más intereses…
En el caso del IRAE, las mayores renuncias están en Zonas Francas (unos US$ 300 millones) y en regímenes de promoción de la inversión (más de US$ 200 millones). Sin embargo, no es para nada evidente que realmente allí hay una renuncia fiscal de esa entidad… Es muy razonable asumir que una parte importante de la inversión en zonas francas no se radicaría si no hubiese un tratamiento tributario favorable… y algunas inversiones probablemente no se realizarían si no existieran los beneficios fiscales.
En definitiva, Romina, debemos interpretar con mucha cautela estas cifras… Si pensamos en un rango posible de estimaciones de la renuncia fiscal, a nuestro juicio, las cifras de la DGI probablemente se ubican en el extremo superior de ese rango.
