Combustibles: ¿Cómo evolucionaron los precios desde el inicio del actual gobierno? ¿Cómo ha funcionado la política tarifaria de esta administración?

EMILIANO COTELO (EC): La semana pasada, el Poder Ejecutivo decretó una nueva suba de los precios de los combustibles tras cuatro meses sin modificaciones. En concreto, el aumento fue de aproximadamente 4% para las naftas y 6% para el gasoil. A su vez, esto representó un ajuste inferior al sugerido en el cálculo del Precio de Paridad de Importación (PPI) que todos los meses realiza la Ursea.

A raíz de ello, nos pareció oportuno repasar lo que viene siendo la evolución del precio de los combustibles desde el inicio de la actual administración e indagar también sobre el enfoque de política de tarifas que está llevando adelante el gobierno. Para discutir entonces estas y otras cuestiones, estamos en contacto con el economista Luciano Magnífico, de Exante.

¿Te parece si empezamos repasando cómo han evolucionado las tarifas de combustibles desde el inicio del actual período de gobierno?

LUCIANO MAGNÍFICO (LM): Perfecto. Vamos a concentrarnos en lo que es nafta y gasoil. Desde marzo de 2020 el precio de la nafta super aumentó 34%, mientras que la tarifa de gasoil se incrementó un 31%.

EC: ¿Cómo comparan esos aumentos con la evolución de la inflación y con el comportamiento de los precios internacionales del petróleo?

LM: Si empezamos con la inflación, el Índice de Precios al Consumo aumentó 17% desde el inicio del actual período de gobierno con lo cual, el aumento en términos reales de las tarifas de nafta y gasoil se ubica en 14% y 12% respectivamente.

Sin embargo, la cotización del barril de petróleo Brent aumentó casi 85% desde fines de febrero de 2020 (pasó de US$ 50 por barril al actual precio de US$ 93). Esto obviamente es una cifra muy superior al aumento que registraron los precios de los combustibles a nivel local.Lógicamente, los precios de los combustibles en el surtidor en el largo plazo terminan recogiendo inevitablemente las fluctuaciones del petróleo pero la relación no es uno a uno, porque aunque el petróleo es un componente clave de los precios de los combustibles, el precio en el surtidor incluye otras cosas (costos industriales de Ancap, costos de distribución y comercialización, impuestos, subsidios cruzados)… Entonces la relación entre petróleo y precio en el surtidor no va uno a uno, pero es un hecho que en lo que va de este período de gobierno el petróleo subió fuertemente y a eso hay que agregarle que el dólar subió más de 10%, por lo que el costo en pesos del petróleo se multiplicó por más de 2 en este período que estamos analizando.

EC: Quedan claras las cifras. Ahora, ¿cómo analizan ustedes la evolución que han mostrado las tarifas de combustibles en este período de gobierno?

LM: En primer lugar, a nuestro juicio no tiene mucho sentido esta discusión que pretende comparar el comportamiento de los precios de los combustibles por período de gobierno, como si eso fuera una manera de evaluar la gestión. Dicho eso, por cierto no se nos escapa que el tema tarifas públicas fue clave en la campaña electoral ni se nos escapa que el presidente Lacalle Pou en la campaña electoral prometió bajar las tarifas.

Pero aquella promesa y esta discusión ignora la incidencia fundamental que tienen los precios del petróleo en los precios de los combustibles, una variable que está fuera del control del gobierno.  Y también parece ignorar que en distintos momentos el espacio fiscal para resignar ingresos por parte de Ancap también varía, en parte, por factores ajenos al gobierno y en parte porque el gobierno debe ponderar varios objetivos.

Por eso hemos repetido hasta el cansancio que la discusión de fondo es si queremos que las empresas públicas en general y Ancap en particular persigan múltiples objetivos o si queremos que se concentren en operar con la mayor eficiencia posible. Y la contracara de esa discusión es si queremos que las tarifas se fijen discrecionalmente (en función de lo que en cada momento le parezca mejor al gobierno) o si queremos que se fijen de un modo trasparente en base a reglas.

EC: Me consta, que lo han planteado en el programa varias veces, ¿Cómo es el planteo?

LM: El problema que tenemos es que le pedimos a las empresas públicas que persigan los más diversos objetivos – a veces contribuir a las finanzas públicas, a veces a mitigar presiones de inflación, a veces a bajar costos generales de producción en las empresas uruguayas, a veces a mejorar la competitividad de las estaciones de servicio en la frontera, a veces a evitar que aumente el costo de las cosechas, a veces a postergar por un tiempo el impacto de mayores precios del petróleo en la economía uruguaya y podríamos seguir.

Ese enfoque de múltiples objetivos tiene varias consecuencias negativas inexorables. La primera, es que el manejo de tarifas se vuelve discrecional – porque esencialmente depende de qué objetivo se pondera más en cada momento del tiempo – y por lo tanto la política de tarifas es inevitablemente discutible, poco transparente y poco predecible.Un segundo problema, consecuencia de lo anterior, es que el manejo discrecional de las tarifas hace imposible que las empresas puedan entender y anticipar los costos de combustibles que enfrentarán y hace imposible que puedan tomar coberturas. Otro problema que trae ese enfoque es que se diluyen los objetivos de las empresas públicas, lo cual torna difícil evaluar si éstas cumplen debidamente esos objetivos. Y si es difícil evaluar la gestión de las empresas, también se diluyen los incentivos de la gerencia para la gestión eficiente de la empresa. Como hemos comentado en otras oportunidades, con ese enfoque de gestión discrecional de las tarifas públicas, Uruguay ha pasado décadas discutiendo cada ajuste de precios y discutiendo sobre las ineficiencias de Ancap.

Por eso veíamos con buenos ojos el intento que se ensayó a partir de la LUC de poner un marco claro de fijación de precios.

EC: ¿Cómo jugaba la Ley de Urgente Consideración en eso?

LM: La reforma que se inició con la aprobación de la LUC pretendía atar los precios de Ancap a los precios internacionales – con el famoso esquema de Precio de Paridad de Importación (PPI) más un componente adicional X (que empezaba en 3 pesos por litro y que iría bajando).

A nuestro juicio era una buena reforma. Ese concepto fue apoyado y votado en su momento por todos los partidos políticos, pero hoy o por hoy todos los partidos parecen no estar de acuerdo con esa idea.

Por un lado, el Frente Amplio pretende derogar esos artículos en el referéndum de fines de marzo y critica los ajustes establecidos por el gobierno. Por el otro lado, desde el gobierno se ha abandonado el uso de esa regla, días atrás el ministro de industria, inclusive, señaló que se estaba haciendo lo posible por no trasladar al mercado doméstico las subas del petróleo (lo que justamente va contra el espíritu del mecanismo de fijación de precios que se había establecido).

EC: Más allá de toda la discusión sobre cómo ajustar los combustibles, también es cierto que Uruguay se mantiene en los rankings como el país con los precios más caros de los combustibles a nivel regional, aun cuando no había subido los precios en los últimos meses. ¿Cómo podemos interpretar eso?

LM: Sobre esto, me parece que lo primero es aclarar que la comparación con la región dice poco porque los precios difieren por múltiples razones. Pero hay dos aspectos clave.

El primero es la eficiencia de toda la cadena de abastecimiento, de Ancap, de los distribuidores mayoristas y de las estaciones de servicio. Si queremos combustibles (gasoil y nafta) más baratos, tenemos que ser más eficientes en toda la cadena de abastecimiento. Y eso no se logra manejando las tarifas de un modo discrecional. El segundo son los impuestos.

EC: ¿Cómo es eso?

LM: En el caso de la nafta los impuestos en Uruguay son muy importantes. Desde el punto de vista normativo no es para nada evidente que sea deseable tener menos impuestos a las naftas para acercarnos a los precios de la región. En particular, la nafta paga IMESI, lo que tiene un efecto progresivo.

Como comentamos en este espacio hace algunos meses, el consumo de gasoil es muy pequeño en los hogares, pero las naftas son más importantes, pesando algo más de 3% del gasto total de las familias. Sin embargo, el consumo de nafta es muy desigual en la sociedad. Más de un 40% de los hogares prácticamente no consumen naftas, los cuales suelen ser hogares de ingresos bajos. Incluso, en los hogares de bajos ingresos que sí consumen nafta, el consumo es pequeño. Cuando se analiza la distribución del gasto en combustibles se observa que el 20% de hogares de mayores ingresos concentra el 40% del consumo de combustibles. Y los dos quintiles de mayores ingresos representan un 70% del consumo de naftas. Esas cifras muestran que bajar impuestos a las naftas supone resignar recaudación de impuestos que tienen un efecto progresivo en la distribución del ingreso.

EC: Uno de los argumentos principales que manejan quienes quieren una baja de las tarifas es que Ancap es ineficiente. ¿Piensan que desde ese lugar hay un espacio para una reducción del precio de los combustibles?

LM: A ver, Ancap históricamente ha tenido ineficiencias. Pero hay dos comentarios para hacer. El primero, es que las afirmaciones que se suelen encontrar en los medios y en las redes sociales sobreestiman el impacto de las ineficiencias en los precios en el surtidor. Cuantificar esas oportunidades excede el análisis que estamos haciendo hoy. El segundo comentario es que las ineficiencias de Ancap no siempre están en los precios. Si repasamos la evolución de los últimos años, a veces Ancap cobró precios altos y a veces no, en el pasado hubo momentos de precios inferiores a los que marcaba la estimación de la Paridad de Precios de Importación (la PPI), mientras que en otros momentos los precios fueron mayores. La contracara de esto que estoy diciendo es que los resultados de Ancap fluctúan enormemente de período a período. Para poner un ejemplo, en 2011 el resultado primario de Ancap (es decir, antes de intereses) en base caja era deficitario por unos US$ 270 millones. Sin embargo, en 2015 el resultado fue superavitario por más de US$ 300 millones. Y en 2021 el resultado fue positivo por algo más de US$ 50 millones. Esas fluctuaciones de resultados no tienen nada que ver con las ineficiencias de Ancap sino que responden a las fluctuaciones del petróleo y a la política de tarifas de cada momento.

En suma, en Uruguay seguimos enfrascados en una discusión de muy mala calidad sobre este asunto.