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¿Cuáles son las ventajas y desventajas de esa decisión?
ROMINA ANDRIOLI (RA): La semana pasada el gobierno dio a conocer el ajuste anual de la Base de Prestaciones y Contribuciones o, por su sigla, de la BPC, que se utiliza para determinar el mínimo no imponible y las franjas del IRPF por rentas del trabajo y del IASS.
Desde hace varios años, la BPC y las franjas del IRPF y del IASS se ajustaban por la evolución del IPC, pero este año el nuevo gobierno dispuso que la BPC se ajustara por el Índice Medio de Salarios.
Esto generó fuertes críticas desde la oposición y debates en las redes sociales. Para analizar en detalle este asunto estamos en comunicación con el economista Pablo Rosselli, socio de Exante.
FELIPE LLAMBÍAS (FL): Pablo, si te parece, comencemos por explicar brevemente cómo juega la BPC en el pago del IRPF y del IASS.
PABLO ROSSELLI (PR): El IRPF a las rentas del trabajo y el IASS son impuestos progresivos: a mayores ingresos por trabajo y por pasividades, mayor es la carga del impuesto a pagar, mayor la tasa efectiva del impuesto.
Eso se logra porque hay un Mínimo No Imponible (que es de unos 34.000 pesos en el IRPF y de casi 39.000 pesos en el IASS) – que hace que las personas que ganan menos de ese mínimo no paguen el impuesto – y por arriba de ese mínimo se pangan tasas que van creciendo por franjas de ingresos.
Como los precios y los salarios suben todos los años (porque hay inflación), la BPC se ajusta todos los años. Si no se ajustara, las personas terminarían pagando cada vez más impuestos, aunque mantuvieran constante en términos reales sus salarios o pasividades.
RA: Ahora, ¿Cómo incide este cambio de criterio que aplicó el gobierno?
PR: Desde 2012 la BPC se venía ajustando por inflación (IPC). Como los salarios y las pasividades crecían en términos reales, todos aquellos que efectivamente vieron aumentar su salario o su pasividad en términos reales fueron pagando año a año una mayor tasa efectiva de IRPF o de IASS, porque el porcentaje de sus ingresos por encima del Mínimo No Imponible subía y porque el porcentaje de ingresos en las franjas más altas del impuesto también subía. Además de que subía la tasa media del impuesto, también subía la cantidad de personas que tributaba ese impuesto.
En su momento, desde quienes entonces estaban en la oposición se criticaba este criterio de ajuste por IPC, justamente porque se sostenía que ese criterio tenía como consecuencia que cada vez más personas fueran gravadas por el impuesto y a tasas promedialmente más altas.
Podría decirse que el gobierno del PN aplica el criterio que desde la oposición le parecía más adecuado, pero justo lo hace en un año de caída del salario real.
FL: Veamos qué implica eso. Desde el Frente Amplio que ahora está en la oposición, se criticó la medida, se dice que castiga a los trabajadores y a los pasivos y que con este cambio el gobierno busca recaudar más. Es así?
PR: Depende de qué comparaciones hagamos, pero antes de responder tu pregunta y para evitar generalizaciones apresuradas, tengamos presente que el IRPF alcanza solamente a un tercio de los trabajadores.
Yendo a la pregunta, como en 2020 cayó el salario real, si se mantenía el criterio de ajustar por IPC, en 2021 se iban a observar los efectos contrarios a los que comentábamos recién. Se tendría que observar un descenso de la cantidad de contribuyentes y una reducción de la tasa media del impuesto en relación con el salario.
Con este cambio, el gobierno obtendrá en 2021 una mayor recaudación que la que obtendría si mantenía el criterio anterior. Desde esa perspectiva, puede decirse que el cambio implementado tiene una vocación fiscalista y determina que los contribuyentes de IRPF y de IASS pagarán en 2021 más de lo que tendrían que pagar sin este cambio.
Pero también es cierto que, con este cambio, para una persona cuyo salario se comportó igual que el IMS, la incidencia del IRPF en su salario (la tasa efectiva de impuestos) no se ve alterada. Eso para un trabajador promedio, un trabajador cuyo salario se comportó igual que el IMS.
Para las pasividades, que están indexadas a los salarios, este cambio implica que se sigue pagando la misma tasa de impuesto IASS que la del año pasado (pero también mayor que la que se pagaría si el ajuste fuese por IPC).
Entonces, con este cambio el gobierno obtiene una mayor recaudación que la que obtendría si no hacía este cambio. Los trabajadores y pasivos pagarán una tasa efectiva de impuesto promedialmente igual a la del año pasado pero mayor a la que habrían pagado sin este cambio.
De todos modos, tampoco podemos perder de vista que la recaudación total de IRPF y de IASS va a bajar en términos reales, porque los salarios y pasividades bajan en términos reales y porque tenemos también menor nivel de empleo.
RA: Hasta aquí la explicación de los efectos de este cambio. Ahora, ¿cómo lo vieron ustedes?
PR: Acá hay varias valoraciones para hacer. En primer lugar, la decisión del gobierno está amparada en la ley, que le permite al Poder Ejecutivo optar por cualquiera de esos dos índices y le da todavía más flexibilidad, porque el porcentaje de ajuste puede diferir en un 20% del que resulte de aplicar esos índices.
¿Está bien que el PE tenga esa flexibilidad? Puede haber buenas razones para eso pero en mi opinión esta discrecionalidad del PE prevista en la ley resulta problemática porque estaría mal que el criterio de ajuste de la BPC cambiara con frecuencia. Eso le restaría a los dos impuestos legitimidad ante los contribuyentes.
Y lógicamente estaría muy pero muy mal si siempre se tomara el índice más gravoso para el contribuyente, si sistemáticamente se toma el IPC en las fases altas del ciclo y el IMS en las fases recesivas. A fin de cuentas, si se desea aumentar los ingresos provenientes de estos impuestos, la forma más transparente de hacerlo es bajando el mínimo no imponible o modificando las franjas y tasas por la vía legislativa.
En segundo lugar, aún si descartamos que este cambio sea transitorio y asumimos que vino para quedarse, el cambio igual nos merece varios reparos.
RA: ¿Por qué?
PR: Si este cambio es permanente porque obedece a una concepción de que el Mínimo No Imponible y las franjas del IRPF y del IASS deben acompañar siempre la evolución de los salarios como se sostenía desde la oposición durante los gobiernos anteriores, entonces tenemos que tener claro que este cambio le permite al gobierno recaudar más en 2021 (o mitigar la pérdida de recaudación de 2021, para ser más precisos), pero al mismo tiempo supone una renuncia fiscal a mediano y largo plazo.
Uruguay tiene un déficit fiscal estructural que debe reducir. Pero ese problema no se altera por un incremento de la recaudación en 2021 que sería transitorio. Y un incremento transitorio de la recaudación de impuestos en una fase baja del ciclo económico como la que estamos atravesando resulta doblemente desaconsejable: tiene un efecto pro-cíclico y a la vez es transitorio (es decir que no contribuye a una solución de fondo del problema).
Hay que contemplar también, que la BPC se utiliza para fijar el monto de numerosas prestaciones sociales. Por lo tanto, este cambio reduce el monto de esas prestaciones, también en un momento de baja del ciclo económico y afecta inequívocamente a sectores de más bajos ingresos (que son quienes perciben estas prestaciones).
FL: Decías que si este cambio de criterio vino para quedarse, se produce una mejora fiscal en 2021 pero que sería transitoria. ¿Podés explicar por qué seria transitoria?
PR: El tema es así, más allá de que en 2020 y 2021 tenemos caídas del salario real y de las pasividades, a mediano plazo es razonable pensar que los salarios crecerán en términos reales y por lo tanto el gobierno recaudaría más de IRPF y de IASS si se mantuviera ajustando la BPC por el IPC (por lo que explicábamos al principio).
Por eso decía que el gobierno obtendría una mejora transitoria y ahora agrego que esa mejora transitoria es a expensas de una resignación de ingresos a mediano y largo plazo, desde un punto de partida de alto déficit fiscal. Desde esta perspectiva macroeconómica, a nuestro juicio este cambio iría en el sentido contrario al ajuste fiscal estructural que tenemos que procesar.
Por último, hay otra perspectiva de análisis que se asocia a la estructura tributaria del país.
FL: ¿A qué te referís con eso?
PR: Esta es una valoración muy personal y por cierto puede haber muchas otras opiniones. Pero en mi opinión, ajustar las BPC por IPC es preferible a ajustar las BPC por IMS.
El IRPF y el IASS tienen una lógica clara. Cuánto más gana una persona, más paga de impuestos. El ajuste por IPC mantiene esa lógica a lo largo del tiempo. La misma persona paga más impuestos a medida que aumenta su poder adquisitivo en términos reales.
Por supuesto, se puede argumentar que esa lógica se mantiene si se ajusta por IMS, pero cuando se analiza la estructura tributaria de Uruguay y se la compara con las economías desarrolladas, en Uruguay tenemos todavía muchos impuestos sobre el consumo (regresivos) y pocos impuestos sobre las rentas. Ajustar la BPC por el IPC tiene aparejado una vocación, en mi opinión correcta, de fortalecer a mediano y largo plazo el pilar de recaudación sobre los ingresos porque los impuestos sobre los ingresos son progresivos y los impuestos sobre el consumo son regresivos.
RA: ¿Cuál es la síntesis de todo este análisis?
PR: A nuestro juicio, este cambio implementado por el gobierno merece varios reparos.
Obviamente entendemos la necesidad de mejorar las cuentas públicas. No sabemos si este es un cambio de criterio permanente. Si lo fuera, tendría un impacto positivo en las cuentas públicas de carácter transitorio y tendría un efecto negativo a mediano y largo plazo. No resolvería entonces el problema de fondo y supondría un aumento de ingresos tributarios en la fase baja del ciclo económico. Si no fuera un criterio permanente y el plan fuese volver a ajustar las BPC por el IPC, nos parece más transparente recurrir a un ajuste de impuestos por la vía legislativa.
