Analizamos el tema con el economista de Exante, quien hace unos días disparó desde su cuenta de Twitter una serie de cuestionamientos en relación a los objetivos y a los logros del INC
EMILIANO COTELO (EC): Las discusiones políticas en torno al Instituto Nacional de Colonización (INC) son bastante frecuentes. Uno de los temas claves en esos debates es la obligación de los colonos de residir en los predios del Instituto. Justamente, en el borrador de proyecto de Ley de Urgente Consideración se establecen modificaciones en relación con este tema…
Con ese telón de fondo, el economista Pablo Rosselli disparó desde su cuenta de Twitter una serie de cuestionamientos de fondo en relación a los objetivos y a los logros del INC. Por ejemplo, señaló que es necesario contar con estudios sobre el impacto que tiene este instituto; se preguntó cómo se comparan los ingresos de los colonos que viven en sus predios con los ingresos de otros trabajadores rurales; objetó por demasiado pequeña la extensión promedio de los establecimientos de Colonización…Y fue más allá todavía: puso en duda uno de los objetivos centrales del INC, que es la radicación de población en el campo.
Teníamos pendiente analizar este asunto con el economista Pablo Rosselli, socio de EXANTE, por eso lo invitamos esta mañana a conversar.
ROMINA ANDRIOLI (RA): Para empezar, Pablo, ¿por qué le dedicaste un hilo en Twitter a este asunto?
PABLO ROSSELLI (PR): En realidad no es la primera vez que hago algunos comentarios en relación con el INC. Recuerdo algunos comentarios en algunas tertulias con ustedes y también algún otro tuit en el pasado.
La realidad es que el INC es una entidad estatal que maneja una cantidad formidable de recursos, sin que exista, en mi opinión, un debate serio sobre los objetivos y resultados que logramos con esos recursos.
Por el contrario, las discusiones se centran en asuntos de segunda importancia, como la obligatoriedad de radicarse en el campo… Con esto no estoy desestimando en absoluto que las normas deben cumplirse… y si no se cumplen, es razonable que haya sanciones… y si nadie las cumple y nadie es sancionado, entonces es razonable revisarlas.
Días atrás escuchaba una entrevista a la presidenta del Instituto en la cual señalaba que el INC tiene poca capacidad de fiscalizar el cumplimiento de la obligación de vivir en el predio. Es probable que muchos colonos no estén cumpliendo con esa obligación… Pero, de nuevo, concentrarnos en esto me parece enteramente secundario.
RA: Pablo, decías que el INC maneja una cantidad formidable de recursos… ¿Cómo es eso?
PR: En la órbita del INC hay unas 610.000 hectáreas (números redondos). De ese total, hay unas 230.000 hectáreas que no son del instituto sino que son propiedad de colonos que las compraron al Instituto pero que, siendo propietarios, igual mantienen algunas obligaciones (entre ellas, la famosa obligación de vivir en el predio).
Hay otras 380.000 hectáreas que son propiedad del Instituto. No sabemos a ciencia cierta cuál es el valor de mercado de esas tierras (y deberíamos tener una valuación anual o algo así de esos recursos) pero asumiendo un valor promedio de US$ 3.000 por há, las tierras propiedad del INC tendrían un valor de US$ 1.100 / 1.200 millones… Es una cifra formidable… sensiblemente mayor, por ejemplo, que el valor del patrimonio contable de ANCAP (US$ 800 millones en 2018). Sobre ANCAP se discute todas las semanas… sobre el INC, discutimos a veces a propósito de si fulano o mengano vive en el predio.
Por lo tanto, parece crucial contar con una evaluación de los resultados que la sociedad obtiene con estos recursos.
RA: En tu hilo de Twitter se desprende una visión crítica tanto de los resultados como de los objetivos del Instituto… ¿Es verdad?
PR: Sí. En relación con los resultados, en mi hilo de Twitter planteaba algunas preguntas (porque no tenemos estudios públicos) que igual trasuntaban una visión crítica.
El INC tiene dos o tres grandes objetivos: facilitar el acceso a la tierra a los trabajadores rurales, promover un acceso más igualitario al recurso tierra y promover la radicación de la población en el campo.
Cuando uno mira la superficie con la que cuenta el INC y la cantidad de colonos, la primera conclusión que se obtiene es que la extensión de los predios es muy pequeña… Considerando las tierras en arrendamientos, la extensión promedio está en torno de 100 hectáreas… Con esa superficie es muy difícil tener producciones eficientes… y por eso cabe preguntarse si los empleos que se generan a través de esta política son realmente mejores que los empleos rurales que se generan en el resto de la superficie agropecuaria del país… Cabe preguntarse cómo se compara la productividad en estos establecimientos con la productividad general del sector agropecuario… Es necesario contar con estudios independientes sobre este tema, pero la presunción negativa, en mi opinión, es muy fuerte.
RA: Más allá de este asunto sobre la eficacia del INC, de tu hilo también surge una crítica a los objetivos del INC. ¿Por qué?
PR: Acá tenemos dos temas… Francamente, el objetivo de radicar la población en el campo no parece un objetivo relevante en el siglo XXI.
La realidad es que la mayor parte de la población del país quiere vivir en centros poblados… Y cuesta visualizar las ventajas de invertir recursos públicos para revertir esa tendencia… Pero pensemos además que en total hay unos 5.200 colonos (entre propietarios y arrendatarios), una fracción totalmente insignificante de la población del país.
EC: Pero ¿qué hay del otro objetivo, la promoción de un acceso más igualitario a la explotación de la tierra…?
PR: Sin dudas que la igualdad debería ser un objetivo muy relevante para la sociedad uruguaya… y nuestra sociedad se caracteriza por una preferencia relativamente alta por la igualdad en el concierto latinoamericano.
Sin embargo, el activo tierra no es esencialmente diferente a todos los demás activos que se utilizan en la producción de bienes y servicios… Y no se nos ocurre tener instituto para garantizar el acceso igualitario al capital de las empresas… Con la tierra parece haber una suerte de fijación, de considerar que la tierra es un activo diferente a los demás… Desde un punto de vista económico, no hay razones para pensar eso.
Al margen de esa consideración, tampoco tiene sentido este objetivo porque no hay chance alguna de lograr un impacto relevante… El INC tiene menos del 5% de la tierra del país… es tan pequeño ese porcentaje que no puede tener un impacto relevante en el acceso a la tierra y mucho menos, puede tener un impacto relevante en la igualdad o desigualdad en el uso de ese recurso.
RA: Pero alguno podría argumentar entonces que hace falta que el INC tenga más tierras. De hecho, esa ha sido la estrategia de los gobiernos del Frente Amplio.
PR: Sí… pero el problema es que ya tenemos en el INC un volumen enorme de recursos… Decía recién, unos US$ 1.100 / 1.200 millones en tierras propiedad del Instituto…
A junio de 2019 había unas 50.000 hás todavía sin arrendar (con un valor de esa tierra en torno de US$ 150 millones). En promedio, por cada colono que arrienda tierra del INC, el país tiene invertido unos US$ 330.000.
La masa total de recursos que el Estado tiene invertidos en tierra es enorme y el monto invertido por beneficiario también es enorme… Esos recursos tienen costos de oportunidad muy elevados… se puede hacer mucho con tanto dinero… se pueden construir centros educativos, se puede invertir en centros penitenciarios (tema en el que Uruguay está completamente en falta), se puede invertir ese dinero en erradicar asentamientos… en Uruguay viven más de 200.000 personas en asentamientos… La verdad es que invertimos muy poco en resolver estos problemas… y tenemos mucho dinero invertido en tierra, persiguiendo objetivos muy dudosos y probablemente no cumpliéndolos…
No hay ninguna otra política pública en la que el Estado invierta la suma de US$ 300.000 por beneficiario…
EC: En definitiva, Pablo, planteas una visión muy crítica hacia el INC…
PR: Planteo una visión muy crítica pero insisto también en que es necesario contar con estudios que nos permitan entender mejor los resultados de esta política…
Hay que entender la productividad de los establecimientos… hay que entender cuántos colonos tienen, además de las tierras de colonización que explotan, tierras en su propiedad o en arrendamientos de mercado. Hay que entender cuántos colonos son realmente pequeños productores y cuántos son productores no tan pequeños, sino que tienen una parte de tierras del INC, a las cuales acceden en condiciones ventajosas, y otras tierras adicionales que arriendan o compraron en condiciones de mercado…
Hay que entender el impacto del INC en términos de sectores dentro de la producción agropecuaria. Históricamente el INC fue importante en el desarrollo de la lechería. Tenemos que entender cuál es la importancia actual del instituto en la lechería.
Creo que revisar los objetivos del INC y también hay que reflexionar sobre cómo perseguir los objetivos de un modo más eficiente…
EC: ¿Qué quiere decir eso? ¿Podrías llevarlo a algún ejemplo concreto?
PR: Tenemos problemas de gestión, claramente. Tenemos un 25% de los arrendatarios que no está al día con sus rentas. Es un porcentaje enorme de morosidad: es cierto que hubo momentos donde fue mayor, pero uno de cada cuatro incumpliendo con su obligación es un número muy grande. A junio del año pasado había 50.000 hectáreas sin arrendar… es una superficie muy grande de tierra para que no esté arrendada.
Y tenemos también problemas de diseño de la política… Al final, lo que hace el INC es otorgar tierras en arrendamiento a un precio subsidiado… El subsidio de la renta es más o menos la mitad del valor de mercado. Pero la realidad es que no hace falta que el Estado sea propietario de las tierras para subsidiar las rentas… Si visualizamos esta política como lo que realmente es – una política de subsidio a la tierra arrendada – podríamos definir otros criterios para regular el acceso a ese beneficio. Por ejemplo, podríamos pensar en subsidios transitorios… Entre los economistas hay mucha discusión, y prima el escepticismo en relación a los efectos que tienen los subsidios en el desarrollo de actividades económicas. Hay una presunción de que los subsidios no funcionan para desarrollar la actividad económica. Más allá de esa presunción, donde no hay mucha duda es que los economistas entendemos que los subsidios deben ser transitorios. No tiene sentido establecer un subsidio permanente a una actividad o a un productor… con subsidios transitorios podríamos concebir políticas más eficaces, que permitan a pequeños productores desarrollar su emprendimiento, recibir un mayor apoyo al comienzo y prescindir del subsidio una vez que hayan alcanzado cierto umbral de ingresos y rentabilidad… y con eso podríamos volcar recursos a nuevos productores… Pensemos que esta política termina anclando un montón de recursos en pocos beneficiarios.
Y también podríamos concentrar los esfuerzos en algunos rubros agropecuarios o en algunas zonas del país.
En fin, me parece que debemos revisar los objetivos del INC, es necesario comprender mucho mejor los impactos que estamos logrando, deberíamos pensar si no podemos diseñar mejor las políticas de desarrollo agropecuario y tenemos que ser conscientes del enorme costo de oportunidad que tiene tener US$ 1.100 o 1.200 millones en tierras. Perfectamente podríamos concebir un rediseño de estas políticas que permitiera reducir la tierra en propiedad del instituto, sin verse afectado alguno de los objetivos, y liberando recursos para otras políticas que probablemente son mucho más productivas para la sociedad.
EC: Dijiste al pasar que podría desarrollarse este tipo de políticas sin que el Estado fuera propietario de las tierras…
PR: Por supuesto: uno podría rediseñar los subsidios, podríamos reducir la cantidad de productores beneficiarios, porque seguramente hay productores que no precisan de estos beneficios, y el instituto podría vender parte de sus tierras, liberar recursos para que el Estado los aplique a otras políticas: asentamientos, educación, centros penitenciarios, infraestructura…
EC: Ahora, tú dijiste que se puede desarrollar una parte de estas políticas sin que la tierra sea propiedad del Estado. Lo que pasa es que en ese caso el subsidio hay que pagarlo mes a mes.
PR: Eso sería formidable.
EC: De la manera que opera hoy el subsidio, digamos, "no se ve". Porque el subsidio está en la propiedad de la tierra acumulada, y se activa porque el colono paga menos arrendamiento del que debería pagar en condiciones normales…
PR: Hoy, el costo de la política es en realidad un costo oculto: el Estado tiene invertido USD 1.100, 1.200 millones en tierra, y hay dos costos: por un lado el Estado paga intereses por la deuda pública que tiene, pagando 3, 4 % anual. Y hay un costo de oportunidad: el Estado deja de hacer cosas que debería estar haciendo, que tienen una tasa de retorno social muy superior a 3, 4%. Pero no lo vemos, porque está oculto. Si el INC no tuviera la propiedad de la tierra, pero recibiera todos los años una transferencia de rentas generales, pongamos, de USD 50 por hectárea. Eso multiplicado por 300.000 hectáreas creo que son USD 15 millones. Si todos los años el Estado recibiera el presupuesto, probablemente todos estaríamos preguntando mucho más qué es lo que se está logrando con esos USD 15 millones.
Ese también sería un cambio positivo porque le daría más transparencia a la política y por lo tanto, poniéndola bajo el escrutinio público, todos seríamos más exigentes.
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Foto: Fachada del edificio del Instituto Nacional de Colonización. Crédito: presidencia.gub.uy
