Foto: Mauricio Zina/ adhocFOTOS
EMILIANO COTELO (EC): La Ministra Arbeleche presentó la semana pasada una especie de “rendición de cuentas” de la gestión de la política fiscal el año pasado, destacando el cumplimiento de todas las metas que se había propuesto el gobierno. Destacó, a su vez, que la reducción del déficit no fue en detrimento del gasto en áreas que se consideran “prioritarias” y, en particular, indicó que la inversión en infraestructura vial de 2022 fue récord.
A raíz de ese dato, nos pareció que valía la pena poner el foco del espacio económico de hoy a revisar qué está pasando con la inversión pública en Uruguay. ¿Cuán grande ha sido la inversión en vialidad? ¿En qué más invierte el gobierno? ¿Qué está pasando con las inversiones de las empresas públicas? ¿Cuán grande es el impulso que le está poniendo la inversión pública al crecimiento de la economía? Con estas preguntas sobre la mesa conversaremos con la economista Tamara Schandy, una de las socias de la firma Exante.
ROMINA ANDRIOLI (RA): Te propongo comenzar por las declaraciones de Arbeleche que mencionaba recién Emiliano. La ministra se refirió la semana pasada a que en 2022 hubo un récord de inversión en vialidad de más de US$ 800 millones. Para ubicarnos en las cifras, ¿cuánto se venía invirtiendo en años previos? ¿Cuán fuerte fue el aumento?
TAMARA SCHANDY (TS): Según las cifras que mostró la ministra, el año pasado la inversión en vialidad sumó unos US$ 820 millones y eso representó un aumento de más de 70% respecto a la cifra de 2021, que había sido de unos US$ 480 millones. Se trata, además, del número más alto de los últimos años y por un margen amplio. El anterior pico había sido de US$ 580 millones en 2018.
Todos esos montos comprenden tanto nuevas obras como inversiones de mantenimiento y engloban básicamente a la red de rutas nacionales. La red de caminería rural es coordinada con las intendencias a través de la OPP y entendemos que no está comprendida en las cifras que presentó Arbeleche. En cualquier caso, en años anteriores para los que sí tenemos información desagregada la inversión en caminería rural siempre representó una porción relativamente menor del total (en torno del 5%).
RA: ¿Está inversión en vialidad la ejecuta el gobierno?
TS: Es inversión que contrata bajo distintas modalidades, que a su vez conllevan tratamientos presupuestales diferentes.
En esta oportunidad Arbeleche no presentó las cifras abiertas por unidad ejecutora, pero históricamente la mayor parte de ella fue canalizada por la Corporación Vial del Uruguay, que depende de la CND y que no la vemos habitualmente consolidada en los reportes mensuales de la contabilidad fiscal. El resto de la inversión se completa con la inversión que canaliza la Dirección Nacional de Vialidad del Ministerio de Transporte y las realizadas por privados en el marco de las concesiones de las rutas 5 y ruta 8.
Reitero que Arbeleche no presentó desagregación de las cifras, pero por la magnitud estimamos que en esos más de US$ 800 millones deben estar siendo contemplados también los pagos que hace el sector público por las PPP que están en funcionamiento. Recordemos que en las PPP el sector público no anota en la contabilidad fiscal toda la inversión inicial en el desarrollo de esa infraestructura, que está a cargo de un privado, sino que va anotando en los años sucesivos los “pagos por disponibilidad” que va haciendo en función de esos contratos.
Desde esa lógica, Romina, no deberíamos interpretar las cifras que estamos comentando como el monto total de las obras que se hicieron el año pasado, sino más bien como el monto de lo que desembolsó el gobierno el año pasado.
En cualquier caso, reitero, con más de US$ 820 millones estamos hablando de niveles muy altos en una perspectiva histórica.
RA: Está claro, y seguramente los oyentes tengan presentes varios ejemplos de esa inversión en infraestructura vial que se han hecho visibles en este último tiempo. ¿En qué más invierte la administración central y cómo se vienen comportado esos otros rubros de inversión?
TS: Si miramos las cifras que reporta mes a mes el Ministerio de Economía y Finanzas, tenemos que históricamente las cifras de inversión más altas las han tenido el Ministerio de Transporte (en donde se computa parte de las inversiones viales a las que nos veníamos refiriendo hasta ahora) y el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Obviamente el segundo ahora se abrió en dos entidades, pero las cuentas públicas aún no permiten ver el gasto separadamente.
Esos dos ministerios (ahora tres) concentraron en los últimos 5 años entre el 70% y el 80% de la inversión del gobierno, dependiendo del año. El resto está muy atomizado entre las otras dependencias de la administración central y los organismos docentes (ANEP y UDELAR fundamentalmente).
Eso en cuanto al nivel. Si miramos ahora las variaciones del año pasado, tenemos que hubo una expansión fuerte y generalizada de toda la inversión, sobre todo sobre el final del año.
RA: ¿Podemos recorrer algunos ejemplos?
TS: En promedio, la inversión pública que se anota en la contabilidad fiscal dentro del consolidado gobierno central-BPS subió 43% en términos reales. Mirada en dólares corrientes pasó de US$ 660 millones en 2021 a US$ 1.120 millones en 2022. Se trata de un aumento de más de US$ 500 millones.
A nivel de rubros, el MTOP y el MVOTMA concentran algo más de la mitad de ese aumento, pero los organismos docentes tuvieron aproximadamente US$ 100 millones más y otras dependencias como el Ministerio de Defensa, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Economía también vieron aumentos relevantes. En términos reales, 17 de las 26 reparticiones del gobierno que el MEF reporta separadamente en su contabilidad fiscal tuvieron aumentos de dos dígitos cuando se comprara la inversión de 2022 contra 2021.
RA: Recuerdo que en ocasiones anteriores, analizando los números fiscales, ustedes comentaron que la inversión pública había venido siendo una “palanca de ajuste” importante en el proceso de reducción del déficit. Con este aumento de 2022, ¿se revirtió ese ajuste? ¿Cómo quedó el monto total de inversión pública en comparación a años previos? ¿Cómo compara, por ejemplo, con la que ejecutaba el Frente Amplio? Lo consulto porque este ha sido un tema de particular sensibilidad política.
TS: Si miramos al gobierno central, estamos hablando de montos altos también en perspectiva histórica, no solo frente a un 2021 y un 2020 que habían sido atípicamente bajos. Para mirar períodos largos me voy a referir a las cifras en relación al tamaño de la economía (al PIB), porque a medida que la economía crece y a que se acumulan variaciones de los precios en dólares, es razonable esperar que la inversión cambie.
La inversión del consolidado gobierno central-BPS en 2022 fue equivalente a 1,5% del PIB, cuando en 2020 y 2021 había bajado a 1,3% y 1,1% del PIB respectivamente. Por poco, pero la cifra de 2022 supera el ratio de 2019 y de hecho es el nivel más alto desde 2010. Esa cifra, además, probablemente subestima el total porque no comprende los pagos por disponibilidad de las PPP, que en los reportes mensuales del MEF seguramente están incluidos en el rubro de otros gastos no personales (aunque no se exponen separadamente).
Ahora, la conclusión cambia bastante si uno incorpora a las empresas públicas.
RA: ¿Por qué?
TS: Porque en las empresas públicas tenemos niveles de inversión muy inferiores a los picos que vimos en la década anterior. Entre 2008 y 2014 la inversión agregada de las empresas públicas fue de más de 1,5% del PIB por año y en 2013 y 2014, en particular, llegó al eje de 1,8% del PIB. En ese período teníamos empresas públicas que invertían más que todas las dependencias de la administración central sumadas.
Hoy en día eso se redujo a menos de la mitad, pero el ajuste no es “nuevo”. De hecho, ese cambio se procesó más bien en el segundo gobierno de Tabaré Vázquez, a instancias de una menor inversión de UTE, de ANTEL y en menor medida de ANCAP. Desde entonces, la inversión de las empresas públicas viene fluctuando en el entorno de 1,0% del PIB o alguna décima menos.
Volviendo entonces a tu pregunta anterior, si uno se enfoca en la inversión del gobierno central no hay duda de que hubo un relajamiento de la restricción presupuestal de años previos y de que estamos en niveles altos también en una perspectiva histórica, pero al considerar la inversión pública total, sumando también a las empresas, los montos de inversión resultan bastante menores de los que veíamos hace 10 años atrás.
RA: Para terminar, ¿qué cabe esperar de la inversión pública este año?
TS: En cuanto a la inversión total en vialidad, seguramente nos espera otro año “fuerte”. En la última rendición de cuentas el gobierno había previsto unos US$ 2.400 millones en el acumulado 2022-2024. Tuvimos US$ 820 millones en 2022, pero de lo anterior se deriva que 2023 y 2024 también deberían ser de inversión importante. En su momento se habían proyectado más de US$ 500 millones adicionales a través de contratos CREMAF (que son contratos de construcción y mantenimiento de rutas que se fueron licitando el año pasado) y más de US$ 700 millones en lo que es la malla concesionada de la CVU.
Fuera de eso y a la luz de lo que vimos sobre el final del año pasado, también estamos esperando que el resto de la inversión pública se mantenga en niveles superiores a los de 2020-2021, al menos en la órbita de la administración central. Históricamente el gasto público en Uruguay ha tenido un claro patrón cíclico, asociado a los períodos electorales. La inversión es, justamente, uno de los componentes más discrecionales del gasto y es donde se ve buena parte de esos vaivenes asociados a la dinámica electoral. Es cierto que a partir de este período de gobierno se implementó una regla fiscal que podría romper ese patrón. También es cierto que si el gobierno quiere cumplir la meta de déficit fiscal al mismo que tiempo que rebaja impuestos deberá ser muy restrictivo con el gasto. Pero a partir de la fuerte suba que vimos en la inversión de las distintas reparticiones del gobierno en el último trimestre de 2022 nos sorprendería que sea en el rubro de inversiones donde veamos los mayores ahorros.
