Según un estudio publicado por el Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la República, la producción legislativa en 2015 fue la segunda peor desde el retorno de la democracia. En diálogo con
EN PERSPECTIVA
Viernes 26.02.2016, hora 10.16
NICOLÁS BATALLA (NB) —¿Cómo viene la producción legislativa en este tercer Gobierno del Frente Amplio (FA), encabezado por Tabaré Vázquez?
En el primer año de la legislatura que comenzó en 2015 se promulgaron 50 leyes. Esto supone una caída si lo comparamos con los primeros 12 meses del período anterior, cuando José Mujica era presidente, cuando fueron promulgadas 81 leyes.
De acuerdo a un estudio publicado por el Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la República en su Programa de Estudios Parlamentarios, la producción legislativa de este primer de Gobierno solo supera en la historia reciente al comienzo del segundo período al frente del Ejecutivo del colorado Julio María Sanguinetti.
¿Qué conclusiones podemos extraer a partir de estos datos, qué otra información se ha recabado en ese informe? Vamos a conversarlo con Daniel Chasquetti, doctor en Ciencia Política, docente e investigador del Instituto de Ciencia Política, que elaboró este informe, e integrante de La Mesa de Politólogos.
Antes de entrar en los datos concretos del informe sería bueno hablar en términos generales de para qué sirve un estudio como este, en el que se mide la producción legislativa, concretamente en el primer año de un Gobierno.
DANIEL CHASQUETTI (DC) —Monitorear el trabajo del Parlamento es útil e interesante porque nos permite saber, por lo menos desde el punto de vista formal y de las iniciativas legislativas, si el Gobierno está teniendo éxitos.
Hay que recordar que Uruguay tiene un sistema institucional donde el presidente tiene relativamente pocos poderes, no es como Colombia, Brasil o Argentina, donde los presidentes tienen poder de decreto y si el Parlamento no les aprueba las leyes pueden apelar al decreto-ley. En Uruguay el presidente tiene que, necesariamente, pasar por el Parlamento, por lo tanto éste es un punto de veto, una instancia donde buena parte de las iniciativas pueden ser bloqueadas. Un ejemplo de esto fue el Gobierno de Luis Alberto Lacalle, donde el Parlamento frenó una parte importante de su agenda legislativa.
En Uruguay en los últimos 15 o 20 años el Parlamento ha sido muy fluido, los presidentes han tenido el ingenio para construir mayorías o contar con ellas. Los del FA porque el electorado le dio la mayoría al partido en las cámaras, Sanguinetti o [Jorge] Batlle porque construyeron coaliciones con el Partido Nacional que funcionaban bastante bien. Por lo tanto, el Parlamento no ha sido un obstáculo.
Lo que hacemos nosotros es monitorear si las iniciativas que envía el Gobierno son aprobadas y si los legisladores presentan, o no, iniciativas. Al cierre del primer año legislativo, que va desde el 15 de febrero de 2015 hasta el 29 de febrero de 2016, terminará el lunes, se trata de evaluar qué sucedió.
NB —Si vamos a los datos concretos ustedes marcan que este primer año de la legislatura que empezó en 2015 presenta rasgos bien definidos. Una de las conclusiones es la que mencionábamos al inicio: la baja cantidad de leyes sancionadas en comparación con otros periodos. Fueron 50 y, por ejemplo, durante el primer año de Gobierno de José Mujica habían sido 81. A partir de esos datos, ¿qué es lo que podemos analizar?
DC —Hay una dimensión cuantitativa del problema y otra cualitativa. En términos cuantitativos hay un número menor de leyes. Eso en principio no es ni bueno ni malo, lo interesante es ver si el volumen de leyes aprobadas tiene que ver con la agenda sustantiva del Gobierno. En ese sentido lo que encontramos es que, aún con un número bajo de leyes, el Gobierno pasó la mayor parte de su agenda sustantiva.
NB —Ustedes ahí identifican que el 70 % de los proyectos de ley considerados sustantivos por el Poder Ejecutivo terminaron siendo aprobados, lo que no quiere decir que los proyectos no sustantivos hayan tenido la misma receptividad del Parlamento.
DC —Claro. ¿Cómo definimos la agenda sustantiva?, son todos aquellos proyectos de ley que el Poder Ejecutivo anunció como prioritarios, para lo cual el presidente y el Poder Ejecutivo utilizan distintos mecanismo. Uno es la reunión con la bancada legislativa, que hubo tres en el año –en marzo, junio y diciembre-, otro es que en determinados momentos del año el presidente y sus ministros anunciaron el envío de algunas iniciativas. Ese conteo nos da un número determinado de leyes, son 20 iniciativas, de las cuales 14 fueron aprobadas. Eso nos habla de que el Parlamento le dio prioridad a ese tipo de proyectos, por lo cual tenemos un volumen bajo de leyes aprobadas pero un porcentaje importante de las iniciativas que Tabaré Vázquez quería ver aprobadas hoy están convertidas en ley.
NB —Claro, vos hablabas de 20 proyectos de agenda sustantiva del Gobierno, si miramos los datos generales de la agenda del Gobierno eran 134, de los cuales fueron aprobados 43.
DC —Exacto. El Poder Ejecutivo mandó un total de 134 proyectos de ley de los cuales 20 eran prioritarios. De esos 20 se aprobaron 14.
NB —Otro de los datos que ustedes destacan es que en el primer año de la presente legislatura los parlamentarios parecen haber recuperado la iniciativa, porque hubo un aumento en la cantidad de proyectos que se presentaron, cuando en los dos períodos anteriores esto venía decreciendo. Ustedes señalan una particularidad en el caso de Pedro Bordaberry: presentó por sí mismo 68 proyectos, lo que representa el 27 % -o sea, más de un cuarto- del total de las iniciativas legislativas presentadas en 2015 por todos los parlamentarios.
DC —Nosotros estábamos preocupados porque veíamos que en una legislatura tras otra los diputados y senadores cada vez escribían menos proyectos de ley. Esto tiene un componente racional: como hay mayorías y se privilegia la agenda del Gobierno, las iniciativas de los legisladores muchas veces tienen pocas chances de ser aprobadas. Pero nos encontramos con que en 2015 la tendencia cambió y ese cambio se da, en primer lugar, porque hay muchos legisladores que escriben proyectos individualmente. La novedad es que hay menos proyectos partidarios -así denominamos al proyecto cuando está firmado por una buena parte o todos los legisladores del partido-. Lo que tenemos es un incremento muy fuerte de los proyectos individuales: un legislador viene con su proyecto y lo presenta.
En ese marco se destaca la productividad de Bordaberry, que presenta un número gigante de proyectos de ley, hace muchos años que no ocurría algo parecido. Esto se debe en parte al hecho de que Bordaberry tomó todos los proyectos que su sector presentó en la legislatura pasada, modificó algunos y los presentó en tandas en marzo, abril y mayo. Por tanto eso empuja a los legisladores a tener un mayor número de iniciativas y también coloca al Partido Colorado como el partido con mayor iniciativa legislativa en ese año, algo rarísimo.
NB —Esa es una novedad.
DC —Estamos monitoreando esto desde mediados de 1990 y tenemos datos estadísticos desde 1985, y siempre el partido que aparecía primero en el ranking era el Partido Nacional, pero esto cambió en 2015.
NB —¿Cuánto sirve que un legislador de la oposición tenga esa productividad cuando son iniciativas que, en definitiva, después terminan teniendo tan pocas posibilidades de prosperar en el contexto en el que estamos, con la mayoría del FA?
DC —Los legisladores no solamente escriben iniciativas para transformarlas en ley, también lo hacen para que sean utilizadas como propaganda política.
Si seguimos con cuidado la trayectoria pública de Bordaberry vemos que todo el tiempo está mostrando que él tiene proyectos de ley sobre todos los temas, por ejemplo, cuando se discute Ancap, la comisión investigadora, la enseñanza, la seguridad… Es muy común que Bordaberry diga: “Nosotros presentamos tal proyecto que está en tal comisión”, y que utilice, por ejemplo, las redes sociales para divulgar ese proyecto.
Eso le permite a Bordaberry mostrarse como un legislador que tiene soluciones para todo y, por tanto, es muy útil. Esto no lo inventó él, se hace en todos los parlamentos del mundo. La teoría le llama a este tipo de acciones taking position, o sea, tomar una posición pública sobre determinado tema a través de un proyecto de ley. El FA cuando estaba en la oposición hacía exactamente lo mismo.
Me parece que Bordaberry lo que hizo es llevarlo a un extremo y tener ahora un volumen gigantesco, prácticamente un programa de Gobierno, colocado en la agenda del Parlamento y situado en las comisiones. Es cierto que tiene bajas chances o posibilidades de transformar esos proyectos de ley en normas, pero están ahí y él los utiliza políticamente.
NB —Ahora, si sacamos entonces el factor Bordaberry del número de proyectos presentados en realidad la preocupación que ustedes venían teniendo en los períodos anteriores se mantiene, la iniciativa legislativa sigue en caída.
DC —Estaríamos en una meseta, la tendencia [a la baja] se habría frenado, pero hay que ver cómo evoluciona en el segundo año. Estos son datos que luego se van acumulando y que nos permiten monitorear año a año qué va ocurriendo.
NB —Por último, y a cuenta de profundizar este análisis en La Mesa de Politólogos, ¿qué podemos decir a propósito de la relación entre el Ejecutivo y la bancada oficialista, en cuanto a la agenda y a la manera en que se viene llevando la iniciativa legislativa en este periodo de Gobierno? Pienso en las diferencias que hay, en alguna medida lógicas, respecto a lo que ocurría en los dos Gobiernos anteriores del FA, cuando la producción parlamentaria fue mucho mayor.
DC —Había algunos indicios que nos llevaban a pensar que la mayoría no estaba funcionando tan bien como en períodos anteriores. Hubo dos o tres trascendidos de prensa donde se había dicho, allá por junio o julio, que el Poder Ejecutivo estaba muy preocupado porque el Parlamento venía lento. En ese entonces hubo respuestas de [Ernesto] Agazzi, que es el coordinador de la bancada de senadores del FA, y de Susana Pereyra, que en ese momento era la coordinadora de la bancada de diputados del FA. Luego vino la votación de la Ley de Presupuesto, que es la principal del período, donde hubo tres indisciplinas: los diputados Darío Pérez, [Sergio] Mier y Víctor Semproni no votaron algunos artículos.
Entonces pensábamos que tal vez la mayoría no estaba funcionando de manera armónica y coordinada y que, por tanto, los resultados podían mostrar una caída de la capacidad del Gobierno para “salirse con la suya”. Pero en realidad no encontramos eso, sino que los resultados están a la vista. Por ejemplo, se aprobaron el presupuesto, la Rendición de Cuentas de 2014, el Sistema Nacional Integrado de [Cuidados], [la extensión al medio rural del] Impuesto de Enseñanza Primaria, la cancelación de la deuda de Ancap [con el Ministerio de Economía], la modificación del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas, algunas reformas institucionales como la Fiscalía y la Secretaría de Deportes, la institucionalidad del Fondes [Fondo para el Desarrollo]… Todas son leyes que podían ser consideradas problemáticas en un principio y que la bancada del FA las aprobó.
Por lo tanto, en el juicio final podríamos decir que tenemos un presidente que tiene una mayoría que actúa de manera coordinada, que controla el poder de agenda en el Parlamento y que le permite tener resultados legislativos. Si al Gobierno no le va bien, si su popularidad cae, no es por culpa del Parlamento ni de algún obstáculo institucional, el problema hay que buscarlo en otro lado.
NB —Ahí ya levantaste el centro para lo que podría ser el disparador de La Mesa de Politólogos a realizarse en los próximos días. Gracias por estos primeros apuntes.
DC —No, gracias por permitirnos divulgar estos datos del Programa de Estudios Parlamentarios que es algo que vamos a seguir haciendo cada año, invitamos a todos a leer los resultados en nuestro blog.
Documento relacionado
Producción legislativa en 2015. Informe del Programa de Estudios Parlamentarios del Instituto de Ciencia Política
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Transcripción: Andrea Martínez
Foto en Home: Cámara de Senadores. Crédito: Ricardo Antúnez/adhoc Fotos.
