Este lunes el Poder Ejecutivo informó que el 31 de marzo culminó la segunda fase de las negociaciones con UPM con vistas a la instalación de la nueva planta de celulosa de esa empresa a ubicarse en el departamento de Durazno, sobre el Río Negro.
Según declaró luego del Consejo de Ministros el director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), Álvaro García, esta etapa se cerró de manera “satisfactoria”, pero aún quedan pendientes algunas autorizaciones medioambientales.
Esta noticia es un buen motivo para volver sobre estas tratativas, que tanta expectativa y tanta polémica han generado.
En particular, ¿en qué está la discusión sobre las forma misma del acuerdo que el Estado uruguayo firmó con la compañía finlandesa?
Producción: Alejandro Rodríguez Dopico
La otra cara
El acuerdo firmado entre el gobierno y UPM “no transgrede norma constitucional ni legal alguna”.
Esa es una de las conclusiones del informe jurídico elaborado por el estudio Rueda Abadi Pereira, encargado por el Poder Ejecutivo luego que el movimiento ciudadano UPM2-NO pidiera por escrito al Parlamento analizar su constitucionalidad.
En aquel planteo –recordemos- el movimiento solicitaba también que la Cámara de Diputados estudiara si las acciones de los gobernantes firmantes del acuerdo podían ser juzgadas a la luz del artículo 93 de la Constitución, que habilita a “acusar ante la Cámara de Senadores” a jerarcas públicos por “violación de la Constitución u otros delitos graves, después de haber conocido sobre ellos a petición de parte o de algunos de sus miembros y declarado haber lugar a la formación de causa”.
El escrito ingresó a la Cámara de Diputados en diciembre y fue derivado para su análisis a la Comisión de Constitución y Códigos.
En la comisión se coincidió en no avanzar sobre la posibilidad de juicio político, pero sí convocar a quienes firmaron el contrato con UPM para profundizar en su estudio.
Fue así que el diputado Pablo Abdala, de Alianza Nacional, propuso invitar al secretario y al prosecretario de la Presidencia y al director de la OPP. Días después, la bancada oficialista comunicó que acompañaba ese llamado.
El Poder Ejecutivo respondió que los funcionarios no asistirían y, en su lugar, elevó al Parlamento el 14 de marzo el reporte que había encargado al estudio Rueda Abadi Pereira.
El informe
En 115 páginas, el informe profundiza en el contrato entre Uruguay y UPM del año 2017 y señala que no se configuran ninguno de los extremos de ilegalidad que denuncia el movimiento UPM2-NO.
Con la firma del socio del estudio Santiago Pereira Campos y el consultor externo Adrián Gutiérrez, se aclara que el escrito “constituye una opinión técnica independiente y, por ende, no podrá ser considerada por sí misma como posición de ninguna autoridad estatal”.
No obstante, el Poder Ejecutivo hizo suyo el texto y lo divulgó a través del portal de la Presidencia de la República y le hizo llegar al Poder Legislativo varias copias impresas.
¿Qué dice ese informe? Vamos a repasarlo.
Alcance del acuerdo
El primer abordaje sobre el acuerdo ROU-UPM se centra en la naturaleza jurídica del propio documento.
En ese sentido, se señala que “posee algunas características propias de los contratos”, pero que “no despliega sus efectos obligacionales típicos”.
Se destaca que las partes no asumen ningún tipo de obligación con respecto a la otra. Esas obligaciones emergerán en caso de que UPM confirme la Decisión Final de Inversión, para la cual se fija como plazo febrero de 2020. Pero además, para que las partes contraigan obligaciones recíprocas se debe suscribir el llamado contrato complementario, que se prevé rubricar también, cómo máximo, en febrero del próximo año.
Entonces, según este informe jurídico, el acuerdo ROU-UPM es una “guía u `hoja de ruta´ o ´plan de acción´ a seguir por las partes, para alcanzar la concreción de un acuerdo definitivo”.
Además, recuerda que la cláusula 8.2 establece que “cualquiera de las partes puede dar por terminado el acuerdo sin responsabilidad” antes del 15 de febrero de 2020.
“Podría decirse que se trata de un acuerdo programático antes que de un acuerdo obligacional”, sostiene el informe jurídico.
Principio de especialidad
Luego, el análisis de Rueda Abadi Pereira ingresa en los puntos cuestionados por UPM2-NO en su escrito y rebate sus argumentos.
El primero es la supuesta vulneración del principio de especialidad de la Constitución.
El movimiento ciudadano encabezado por el doctor Hoenir Sarthou entiende que al suscribir el contrato con la empresa finlandesa el Poder Ejecutivo habría extralimitando “el área de su competencia asignada por la Constitución a otro Poder u órgano del Estado”, es decir al Parlamento y la Intendencia de Durazno, entre otros, por lo que habría transgredido el principio de especialidad consagrado en la Constitución.
Este fue uno de los puntos que destacó Sarthou, el 21 de febrero, cuando lo entrevistamos En Perspectiva.
"Hay cosas que no son opinables, están fuera de lo opinable. Y es, por ejemplo, que el Poder Ejecutivo no puede invadir áreas de competencia del Poder Legislativo, ni de los gobiernos departamentales, ni de los consejos de enseñanza, ni de los entes autónomos. Entonces, más allá de la cosa abstracta de si puede firmar, este contrato no lo podría firmar porque está tomando decisiones y comprometiendo al país en áreas que no son de su competencia" dijo Sarthou (*).
En respuesta, el informe encargado por el gobierno sostiene que no existe vulneración al principio de especialidad. Y explica que “la Constitución uruguaya le asigna al Poder Ejecutivo competencia como conductor y orientador político de la economía estatal” que puede utilizar las herramientas a su disposición para lograr acuerdos con empresas que pretendan instalar emprendimientos productivos.
La herramienta que empleó fue la ley Nº 16.906, del año 1998, llamada ley de inversiones y promoción industrial.Allí se establece que será el Poder Ejecutivo quien otorgará los beneficios previstos en esa norma a los proyectos declarados promovidos por el Estado.
Principio de igualdad
El movimiento UPM2-NO también sostiene en su escrito que existen transgresiones constitucionales al principio de igualdad porque se le asigna a UPM “un indebido papel de privilegio y dominio del que no existen antecedentes en la vida nacional”.
Para este movimiento, el gobierno aprobó “un régimen jurídico, tributario y de uso de recursos privilegiado en comparación con el que rige al resto de las personas físicas y jurídicas en Uruguay”.
El escrito de Rueda Abadi Pereira responde señalando que no se violenta el principio de igualdad porque las concesiones fiscales otorgadas a UPM respecto al resto de la industria se aprobaron en base a la ley de inversiones y promoción industrial.
Y recuerda también el Decreto 455/2007, que para el caso de las “inversiones de gran significación económica” prevé un régimen de exoneraciones tributarias especiales.
Sólo habría una violación al principio de igualdad “si ante dos proyectos iguales al presentado por UPM, donde se cumplieran con las mismas exigencias legales y reglamentarias, se hiciera lugar al de UPM, rechazando el otro sin motivo justificado”, afirma.
Autonomía del Poder Legislativo
A continuación, el informe contratado por la Presidencia de la República rechaza que el acuerdo firmado con UPM en 2017 requiriese el aval del Poder Legislativo.
El movimiento UPM2-NO sostuvo que aquel texto no contó con la autorización parlamentaria, y citó el numeral 7 del artículo 85 de la Constitución, que dispone que a la Asamblea General compete: “… Decretar la guerra y aprobar o reprobar por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara, los tratados de paz, alianza, comercio y las convenciones o contratos de cualquier naturaleza que celebre el Poder Ejecutivo con potencias extranjeras”.
En respuesta, el informe señala: “No tratándose de un acuerdo ni con un Estado ni con un organismo internacional, ninguna duda cabe de que no se requiere intervención parlamentaria”.
Considera, asimismo, que el Ejecutivo estaba avalado por el Parlamento a suscribir el acuerdo en base a las potestades concedidas en la ley de inversiones y promoción industrial, y en base a la ley 17.759, que contiene el acuerdo de promoción y protección de inversiones entre Uruguay y Finlandia.
Soberanía legislativa
El informe publicado por Presidencia también rechaza que el Estado renuncie a la potestad legislativa aplicable a UPM en materia de relaciones laborales, específicamente sobre prevención y resolución de conflictos.
Argumenta que este aspecto es materia de negociación multipartita, donde intervienen delegados de la empresa, las cámaras empresariales, las organizaciones sindicales y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y que lo que se pacte en ese ámbito tendrá fuerza legal si se establece que el acuerdo debe refrendarse por ley o por decreto.
“Lo que se requiere, en cada caso, es el pronunciamiento del órgano competente, respetando que las soluciones que se adopten se plasmen en la fuente normativa exigida por la regla de derecho –acto legislativo, administrativo o convenio colectivo-“, indica el informe jurídico.
Recursos hídricos
¿Qué otro aspecto aborda? El uso de los recursos hídricos.
El escrito del movimiento UPM2-NO cuestionaba la utilización del Río Negro que se le habilita a la empresa finlandesa. Señalaba que “la concesión gratuita del agua del Río a una empresa y la garantía de flujo mínimo no son compatibles con el carácter de bien del dominio público del Estado que la Constitución le asigna al agua”. Añadía que “darle a UPM garantía de un flujo mínimo en su beneficio implica asignarle al agua del Río un destino prioritario que no es el suministro de agua potable a las poblaciones”.
No obstante, el informe jurídico esgrimido por Presidencia sostiene que “en ninguna cláusula del acuerdo se establece un derecho prioritario al agua para uso industrial en beneficio de UPM que prevalezca sobre el derecho de la población a acceder al suministro de agua potable”.
Recuerda, además, que según el texto firmado entre ROU y UPM, la concesión de derechos de uso del agua para los procesos industriales deberá realizarse “de acuerdo con la normativa vigente” de Uruguay y que el flujo mínimo en el Río Negro se establecerá “de acuerdo a los lineamientos ambientales fijados por el Poder Ejecutivo y las resultancias del Estudio de Impacto Ambiental de la Planta de Celulosa”.
Autonomía de los consejos de enseñanza
Por otra parte, el informe jurídico da por tierra con la acusación de UPM2-NO de que el contrato con la empresa finlandesa cercena la autonomía de los consejos de enseñanza.
¿Por qué? El movimiento ciudadano argumentaba que luego de aprobada la Decisión Final de Inversión por la empresa Uruguay “deberá organizar y financiar la mejora de las universidades técnicas (UTU), principalmente de Paso de los Toros, Durazno y Tacuarembó, para mejorar su capacidad de brindar instalaciones y recursos educativos con respecto a las disciplinas mecánicas, de instrumentación y eléctricas”.
En cambio, según los abogados contratados por Presidencia, en el acuerdo con UPM nunca se establece que las autoridades de la enseñanza quedarán excluidas del diseño de la propuesta curricular. Y subrayan que “en el Acuerdo se reitera una y otra vez que el mismo deberá cumplirse respetándose todas las normas jurídicas nacionales, los procedimientos aplicables y las competencias asignadas por la Constitución y la ley a cada órgano público”.
Panorama político
Según pudo saber En Perspectiva, los argumentos jurídicos manejados por el informe que Presidencia envió al Parlamento convencieron a los representantes del FA en la Comisión de Constitución y Códigos de la cámara baja.
De todos modos, todavía el oficialismo no tiene una postura final, ya que el trabajo en comisión no ha terminado, como explicó a En Perspectiva el diputado José Carlos Mahía, de Asamblea Uruguay.
"La bancada del FA ha apoyado los fundamentos dados por el gobierno. No obstante ello, tenemos una solicitud de audiencia de las personas movilizadas por este tema y van a ser recibidas por la Comisión de Constitución y Códigos. Seguramente, una vez superada esa instancia se analizará y daremos una posición final sobre el asunto" dijo Mahía.
¿Y qué se responde, mientras tanto, desde la oposición?
A diferencia de la opinión adelantada por Mahía, el diputado Abdala, del Partido Nacional, dijo a la producción de En Perspectiva que el informe remitido por la Presidencia no entierra los cuestionamientos jurídicos del movimiento ciudadano. Por el contrario, el legislador blanco entiende que son de recibo los argumentos del grupo UPM2-NO.
"A nuestro juicio es un contrato que tiene inconsistencias desde el punto de vista formal muy severas y debilidades evidentes en el marco de lo que dispone nuestro ordenamiento constitucional. Desde la propia firma de estos funcionarios, que es muy dudoso, y más que dudoso yo diría prácticamente injustificable que hayan firmado en nombre del país y en nombre del Ejecutivo comprometiendo al Uruguay este contrato en representación del gobierno, hay claramente una asunción de atribuciones, una arrogación de potestades, que no le corresponden al Poder Ejecutivo. Potestades de carácter legal por ejemplo en cuanto a comprometer determinados resultados en materia del régimen de relaciones laborales, en materia tributaria y en otras materias" dijo Abdala.
Una opinión similar planteó el diputado del Partido Colorado Ope Pasquet, quien explicó a En Perspectiva que es necesario que el movimiento UPM2-NO haga un descargo en la comisión sobre el informe de la Presidencia de la República.
"Este grupo de ciudadanos fue el que promovió esta instancia ejerciendo su derecho de petición ante la Cámara. En función de ese planteo, nosotros quisimos invitar a la Comisión al secretario y prosecretario de la Presidencia. No aceptaron la invitación pero remitieron un informe jurídico. Bueno, ahora queremos invitar al doctor Hoenir Sarthou, que es la figura más visible de este grupo de personas, escuchar su planteo jurídico, las consideraciones que quieran formular sobre el informe de la Presidencia y luego los sectores políticos estarán en condiciones de emitir sus propias conclusiones", sostuvo Pasquet.
Lo que viene
¿Cómo queda entonces el panorama? ¿Cuáles son las perspectivas? El debate jurídico aún no concluyó y volverá a encararse después de Semana de Turismo en la Comisión de Constitución y Códigos de la Cámara de Representantes.
De todos modos, la intención del oficialismo es dar por terminado el asunto y con ese fin defenderá a capa y espada el informe contratado por el gobierno.
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(*) Después de la entrevista realizada al doctor Hoenir Sarthou, para tener la respuesta del gobierno en el plano jurídico En Perspectiva invitó al secretario de la Presidencia de la República, Miguel Angel Toma, y al prosecretario, Juan Andrés Roballo. Ninguno de los dos respondió afirmativamente. Por eso, para acercar la posición oficial, optamos por realizar este reportaje que toma como base el informe del estudio Rueda Abadi Pereira.
