Proyecto de ley de Presupuesto: ¿Qué cambios plantea a la regla fiscal? (Exante)

Foto: Santiago Mazzarovich / adhocFOTOS

En el espacio de análisis económico del martes hicimos un balance general de las cifras que presentó el Poder Ejecutivo, tanto en lo que hace a la programación fiscal como a las variables macroeconómicas sobre las que se apoya el presupuesto. Hoy, les proponemos volver a entrar en el proyecto de ley, pero desde otro ángulo sobre el que aún no nos detuvimos: los cambios en la regla fiscal. Para eso, estamos en diálogo con la economista Tamara Schandy, socia en Exante.

Te propongo repasar brevemente el concepto de regla fiscal. ¿Cómo funcionan? ¿Para qué sirven? Recordemos también las características que tiene la regla que estamos aplicando ahora en Uruguay.

TAMARA SCHANDY (TS): En términos simples, una regla fiscal es una restricción para la política fiscal. Busca limitar la discrecionalidad del gobierno para implementar cambios en la política fiscal. Generalmente, se busca evitar que los gobiernos gasten en exceso en las fases altas del ciclo económico y dejen a los gobiernos siguientes la tarea de hacer ajustes. Se busca, en última instancia, que la trayectoria de la deuda pública sea sostenible.

En el mundo hay reglas fiscales bastante diversas. En nuestro país, la regla fiscal quedó establecida en la LUC y tiene tres componentes: (1) un tope para el endeudamiento que puede tomar el gobierno, (2) un tope para el ritmo al que puede crecer el gasto primario de la administración central y (3) una meta del llamado resultado fiscal estructural, que viene a ser el resultado fiscal corregido por factores extraordinarios y por los efectos del ciclo económico.

Muchos oyentes recordarán que la administración anterior cumplió con los distintos objetivos de la regla fiscal durante la mayor parte del período, pero tuvo un desvío sobre el final. Eso naturalmente motivó cierta discusión sobre la utilidad de la regla. También fue bastante debatido en el período pasado el criterio con el que se fijaban los objetivos de resultado fiscal estructural, el criterio con el que se debían o no se debían cambiar esos objetivos adentro del período, así como algunas otras cuestiones metodológicas respecto a los cálculos en sí.

RA: ¿Estos cambios responden a esas discusiones?

TS: Sí y no.Creo que es natural que haya un proceso de revisión de la regla luego de algunos años de puesta en marcha. Es parte del proceso normal de maduración. El gobierno pasado había encargado una consultoría a BID sobre el diseño de la regla fiscal y sobre el final del año pasado se presentaron una serie de recomendaciones. Esta propuesta de cambio recoge algunas de esas recomendaciones e innova en algunos otros aspectos.

RA: Vayamos entonces a la propuesta. ¿Qué es lo que se modificaría?

TS: Son varios cambios.

En primer lugar, se introduce un nuevo concepto que es el de “deuda prudente”. Hasta ahora, la regla fiscal en Uruguay había tenido objetivos fijados con la noción de que había que estabilizar la deuda en relación al PIB para cuidar su sostenibilidad… Pero el nivel concreto en el que tenía que suceder esa estabilización no estaba definido. Ahora se busca dar un poco más de sustancia a esa decisión, con una aproximación técnica a cómo calcular el nivel de deuda que es razonable que Uruguay tenga si no quiere correr riesgos de sostenibilidad.

A riesgo de sobresimplificar, funciona más o menos así. Con una serie de modelos se determina un tope máximo que si lo cruzamos nos traería problemas muy serios de financiamiento, ya sea porque no tendríamos la capacidad de hacer un ajuste suficiente para reencauzar la sostenibilidad fiscal y/o porque el mercado nos penalizaría mucho en términos de costo del crédito. Para Uruguay y con diferentes aproximaciones metodológicas, se estima ese punto de quiebre o límite en 85% del PIB.

Luego, se hace una especie de ingeniería reversa para ver cuál es el nivel que Uruguay no debe pasar en circunstancias normales si quiere estar tranquilo de que la ocurrencia de shocks no lo van a llevar a superar ese punto de quiebre de 85%.

RA: Y esa es la “deuda prudente”.

TS: Exacto. El concepto es que pueden ocurrir shocks de tipo de cambio, problemas de crecimiento, cambios en las tasas de interés y otro conjunto de cosas que están fuera del control del país y que pueden hacer subir la deuda. Con un modelo, lo que se determina es qué nivel de deuda de partida tenemos que tener si no queremos correr el riesgo de que esos shocks nos lleven al punto de quiebre. Concretamente, ese nivel de “deuda prudente” se estimó en 65% del PIB y se convierte en el ancla de mediano plazo de la regla fiscal. La política fiscal debe evitar que se supere ese nivel de “deuda prudente”.

La regla se completa pensando qué resultado fiscal estructural tenemos que tener si queremos que la trayectoria efectiva de la deuda sea consistente con esa “deuda prudente”. Por eso el gobierno habla ahora de regla dual: por un lado hay un ancla de mediano plazo que es la “deuda prudente” y por otro lado hay metas operacionales de corto plazo sobre el resultado fiscal estructural. Técnicamente esta regla debería robustecerse además con mecanismos precisos de convergencia, que observen la distancia entre la deuda efectiva y el ancla fijada y también la distancia entre el resultado fiscal “observado” y el necesario para estabilizar la deuda. Sin embargo, la reglamentación de esos mecanismos de convergencia queda para una etapa posterior.

RA: Esto de los mecanismos de convergencia es nuevo, pero las metas de resultado fiscal estructural ya existían en la regla que está vigente, ¿verdad?

TS: Sí. Ya existían. Se introducen algunos cambios metodológicos sobre el cálculo del ciclo y sobre la determinación de los ajustes extraordinarios, pero el espíritu se mantiene.

También existe ahora y seguiría vigente un tope anual de endeudamiento neto en valor absoluto para el gobierno. Eso tiene rango constitucional y no se cambiaría.

Lo que sí cambia es que desaparece el tercer pilar que hasta ahora tenía la regla fiscal y que es el relativo al gasto público. Hasta ahora, la regla dice que el gasto primario de la administración central no debe crecer más que el ritmo de crecimiento potencial de la economía. Eso se elimina.

RA: ¿Cómo leen ese último elemento?

TS: En la exposición de motivos el gobierno argumenta que la regla tal como está hoy está sobre determinada y que la restricción del gasto no es necesaria. Si las metas de resultado fiscal estructural están bien puestas y se cumplen, la trayectoria de la deuda va a ser sostenible. No es necesario imponer además una restricción sobre el gasto.

Eso es técnicamente correcto, pero no deja de ser toda una señal en el marco de la programación fiscal de este presupuesto.

RA: Supongo que lo decís por lo que comentaba Luciano el martes, de que el ajuste fiscal se está planteando fundamentalmente con mayor recaudación de impuestos y no con restricción de gasto.

TS: Creo que hay que distinguir dos conceptos distintos, que son las elecciones de política y las implicancias o riesgos que esas elecciones de política tienen para el escenario económico futuro.

El tamaño del Estado no tiene una receta única y en el mundo conviven países con situaciones muy distintas a nivel de gasto y a nivel de recaudación impositiva.

Es legítimo que un gobierno tome definición de no bajar gasto, o incluso subirlo, siempre que prevea los ingresos adicionales para financiarlo. El tipo de trayectoria fiscal que se plantea en este presupuesto es consistente con las preferencias políticas del Frente Amplio, que es el partido que ganó las elecciones.

Ahora, eso no quiere decir que no sea una estrategia que conlleva riesgos. A nuestro juicio son varios los riesgos.

RA: Algo adelantaba Luciano el martes, pero dediquemos el tiempo que nos queda a esa discusión. ¿Cómo están viendo el balance de riesgos?

TS: El gobierno está tomando una estrategia de ajuste gradual y diferida en el tiempo. Yendo a los números, 2025 y 2026 serían años de muy elevado déficit fiscal (arriba de 4% del PIB en las cifras efectivas para la administración central y en torno a 4% del PIB en la mirada estructural).

Como explicó Luciano, el ajuste está planteado recién para el final del período. Eso implica que la deuda va a seguir subiendo. De hecho, el endeudamiento de la administración central (que es al que refiere la regla fiscal), cerró 2024 en 58% del PIB e iría a 63% del PIB en 2029. Estaría aún debajo de ese nivel de “deuda prudente” de 65% del PIB, pero se proyecta creciendo en el período. Abro paréntesis: tampoco es que 65% del PIB sea un número mágico. Sale de la calibración de un modelo. El “espacio” para que la deuda suba sin afectar la credibilidad en los mercados es incierto.

El acceso muy favorable al crédito que tiene hoy Uruguay en cierto modo habilita a tomar ese gradual. Recordemos que el riesgo país viene fluctuando en los niveles más bajos de la historia y que el mundo entero se cargó de deuda después de la pandemia.

Aun así, a nuestro juicio quedan planteadas varias interrogantes.

RA: ¿Por qué decís eso, Tamara?

TS: Por varias cosas.

En primer lugar, hay que ver cómo termina el presupuesto, que todavía tiene que pasar por un proceso de aprobación parlamentaria donde el gobierno no tiene mayoría. Las negociaciones podrían terminar con mayor gasto.

En segundo lugar, también puede ser políticamente difícil “resistir” aumentos de gasto en futuras Rendiciones de Cuentas. A su vez y como decía Luciano, es peligroso que la corrección fiscal se planifique recién para el último tramo del gobierno, porque la regla fiscal no es un blindaje o un antídoto para el patrón electoral de las finanzas públicas en Uruguay, que sistemáticamente muestran un deterioro fiscal al final de los períodos de gobierno.

Pero incluso saliendo de esos riesgos, quiero subrayar un elemento adicional, que es la capacidad de reacción que puede tener la administración si las cosas no marchan según la programación original y los ingresos no aumentan según lo proyectado en el proyecto.

RA: Sí, en estos días se hablado bastante sobre si las premisas son optimistas.

TS: Sí. También hay otros elementos. Se prevén ingresos derivados de impuestos nuevos, de los cuales aún no están definidos todos los detalles de la reglamentación. Eso da lugar a una natural incertidumbre sobre el potencial recaudatorio. En particular, el Impuesto Mínimo Complementario Doméstico depende de que el Impuesto Mínimo Global resista los embates de Trump.

Por otro lado, también está previsto una mejora de eficiencia recaudatoria de la DGI. Puede ocurrir en base a tecnología y si la DGI aumenta la percepción de riesgo en los contribuyentes, pero el presupuesto no da muchas pistas sobre cuán ambiciosos son los objetivos en esta materia.

Pero en definitiva, Romina, el punto que quería enfatizar no es tanto el de la incertidumbre en los ingresos (que la hay y que el contexto internacional la exacerba), sino el de la incierta capacidad de reacción si hay desvíos sobre los ingresos. Eso es super importante, porque de alguna manera hace que todas estas interrogantes sobre trayectoria de ingresos se traduzcan en interrogantes sobre el resultado fiscal y la trayectoria de la deuda.

El gasto público en Uruguay ha probado tener enorme rigidez a la baja. La incapacidad que como sociedad tenemos de revisar la composición y operar sobre la calidad y eficacia del gasto público es un tema del que hemos hablado muchas veces en este programa. Ciertamente no es un problema exclusivo del hoy, pero nos preocupa que de la forma en que quedaron planteados los ejes principales del presupuesto, políticamente va a ser difícil retroceder en iniciativas de gasto si los ingresos no se comportan como se proyecta.