Entrevista con el contador Danilo Astori, ministro de Economía y Finanzas.
EN PERSPECTIVA
Jueves 04.09.2015, hora 8.08
EMILIANO COTELO (EC) —En agosto de 2005, cuando el primer gobierno de Tabaré Vázquez estaba a punto de terminar la redacción de su proyecto de presupuesto quinquenal, Danilo Astori tensó el clima político al máximo advirtiendo que estaba dispuesto a renunciar al cargo de ministro de Economía debido a las diferencias que se estaban planteando dentro del gobierno sobre qué compromisos asumir en cuanto a los recursos para la educación. Finalmente terminó primando su postura y continuó en su gestión.
Ahora, 10 años más tarde, y en el mismo cargo, Astori no planteó irse del gobierno, pero la educación volvió a estar en el centro del debate presupuestal y nuevamente su criterio dominó a la hora de cerrar la canilla del gasto.
(Audio Danilo Astori)
"No tenemos pensando hacer mensaje complementario. Nuestra propuesta es la que acabamos de presentar. Propuesta que significa que la educación tiene el mayor incremento de recursos que prevé este presupuesto, porque el 40 % de los incrementos que están previstos tienen como destino la educación. Esto comprende inversiones, gastos de funcionamiento y una propuesta de mejora salarial que realmente es muy buena".
(Fin audio)
EC —Vamos a conversar con el ministro Astori sobre los criterios que se siguieron para definir las prioridades del presupuesto en un contexto muy particular: por primera vez el Frente Amplio (FA) debe lidiar, estando en el gobierno, con una situación económica más adversa, sobre todo por las turbulencias que vienen del exterior.
Lo sorprendió una introducción como esa, recordando hechos de 10 años atrás…
DANILO ASTORI (DA) —Sí, porque de esa introducción podría deducirse, equivocadamente, que yo no he estado conforme con los incrementos que ha recibido la educación desde el punto de vista presupuestal. Y ha sido exactamente al revés. He sido un ferviente defensor de recursos para la educación, que ha sido siempre la prioridad presupuestal del FA y que hoy nos presenta una educación pública con un presupuesto de aproximadamente US$ 2.800 millones, una cifra espectacular.
EC —De aquel episodio de 2005, ¿qué es lo que tiene presente? ¿Qué presupuesto le dio más trabajo, aquel o este?
DA —Son presupuestos distintos, porque nosotros encontramos a Uruguay en 2005 con un par de graves problemas. Por un lado una situación social muy delicada, con alto desempleo, al mismo tiempo con niveles de inversión absolutamente insuficientes para el crecimiento. Y por otro lado niveles de pobreza y de indigencia que planteaban una situación de emergencia muy importante.
En esas circunstancias no cabía duda de cuáles eran las prioridades del presupuesto. Que además tenía que enfrentar una situación de deuda muy grave, muy alta. Uruguay era en términos relativos el segundo deudor del mundo con el Fondo Monetario Internacional. No había que buscar mucho para saber dónde había que hacer los esfuerzos. Y en aquel presupuesto la discusión que tuvimos fue acerca de en qué momento íbamos a lograr aquella meta del 4,5 % del producto bruto interno (PBI).
EC —También estaba en el foco qué tipo de compromiso asumir con respecto a ese número.
DA —Claro, en el foco estaba cuándo lograrlo. Y la diferencia que tuvimos –que se superó rápidamente, el mismo día 31 de agosto se procesó todo– era acerca de qué diría el texto del presupuesto. Al final –y en esto hay una similitud con lo que tenemos hoy– señalamos que incluiríamos una cláusula que asumía el compromiso de llegar al 4,5 % del producto pero no le poníamos fecha. Esa fue la decisión que tomamos.
EC —Y esta vez, ¿cómo es?
DA —Esta vez es, justamente, intentar llegar antes del final del período a una cifra más alta. Más alta por dos razones, porque es el 6 % y no el 4,5 %, y porque el producto es mucho mayor que aquel que teníamos en aquel entonces, ha aumentado considerablemente. Hoy tenemos un producto de unos US$ 60.000 millones, y ya estamos llegando a un 4,8 % para la educación pública en los primeros años de este período, y nos proponemos llegar al 6 % antes de que finalice.
EC —¿Hay un compromiso asumido en ese sentido?
DA —Sí, compromiso asumido programáticamente y que se refleja en el presupuesto.
EC —Se va a llegar al 6 % del PBI para la educación considerando educación… ¿como qué? Esa ha sido otra parte de la discusión.
DA —En la educación pública se cuentan las instituciones fundamentales, como la Administración Nacional de Enseñanza Pública (ANEP), la Universidad de la República (Udelar), la segunda universidad pública que hoy tiene el país, que es la Universidad Tecnológica (UTEC), las actividades formativas y educativas que realizan otras instituciones, como el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y también el Ministerio del Interior (MI), el Ministerio de Defensa Nacional (MDN), el Plan Ceibal, esto es, un conjunto de actividades que resultan absolutamente fundamentales.
EC —La demanda que venía de los gremios de la educación era que 6 % del PBI fuera solo para ANEP y Udelar.
DA —Sí, pero educación pública es todo lo que acabo de señalar y todo merece ser apoyado.
EC —Y de ese criterio no se baja el gobierno…
DA —No; nos parece que es el criterio que corresponde asumir. Si vamos a dedicar un esfuerzo tan grande de la sociedad uruguaya a promover la educación pública, tenemos que incluir toda la educación pública.
EC —La meta está fijada en función del PBI. ¿Qué pasa si baja?
DA —Esa es una pregunta que siempre nos hemos hecho y en diversas discusiones se han formulado reflexiones acerca de esto.
EC —Por ahora no es lo que está previsto, está prevista una desaceleración del ritmo de crecimiento.
DA —Para empezar no esperamos que el producto baje. Es más, estamos seguros de que no va a bajar y de que va a mantener un ritmo de desaceleración. Pero también esperamos que se acreciente, porque el país ha construido fortalezas como para que aun en este escenario de dificultades e incertidumbres se siga creciendo. Estamos trabajando con metas que entendemos muy razonables, que en los primeros años oscilan entre 2,5 % y 2,7 % del producto, para ir arrimándose al 3 % hacia el final del período. Y ojalá podamos corregir al alza estas predicciones. Posibilidades vamos a tener, porque, como se sabe, hemos presupuestado los dos primeros años del período para ir observando con mayor rigurosidad la evolución de las grandes variables económicas. Pero vuelvo a la pregunta…
EC —¿Qué pasa si el PBI baja?
DA —Repito, no esperamos que baje. De todas maneras, el volumen de recursos que hoy está recibiendo la educación y que va a recibir según estas proyecciones que estamos haciendo en particular para los dos primeros años no va a bajar. En todo caso subirá el porcentaje que representa.
EC —Claro, puede llegar a ocurrir que se alcance rapidísimo el 6 % del PBI porque baje el denominador de la cuenta.
DA —No le vamos a quitar recursos a la educación, hablando en términos absolutos.
Pero la pregunta es útil para hacer otra reflexión. Muchas veces discutir estos temas en función de un porcentaje en realidad oscurece e impide discutir sobre los temas sustantivos que tienen que ver con la actividad. No es una buena discusión centrarse en la posibilidad de que se alcance o no un porcentaje de recursos. Es una buena discusión aquella que refiere a qué vamos a hacer con esos recursos, qué transformaciones vamos a llevar adelante, qué programas educativos vamos a poner en práctica, cómo vamos a convertir al alumno en el centro del proceso educativo, qué infraestructura física le vamos a ofrecer, cómo vamos a promover la profesionalización de los docentes, cómo vamos a replantear una carrera docente que hoy a mi juicio no está bien planteada y tiene que mejorar desde el punto de vista de la coherencia con la formación del docente. A mí me gustaría discutir todas esas cosas y no un número.
EC —Justamente, en más de una ocasión en los últimos años usted insistió en que había que atar el mayor gasto a determinados compromisos, a determinados resultados. ¿Cuáles son este caso, con el presupuesto que ahora se manda al Parlamento, esas contrapartidas para asegurar que esos mayores recursos en la educación se traduzcan, esta vez sí, en mejoras de la propia educación?
DA —Aquí hay dos temas muy importantes. Primero, si estamos de acuerdo en instaurar, ya no solo en la educación, sino en todo el espectro de las actividades públicas fundamentales, compromisos de gestión, esto es, una vinculación de los recursos con los resultados y la evaluación de los mismos. Segundo, cuáles podrían ser, en caso afirmativo, esos compromisos de gestión.
EC —Está bien, en el artículo 49 del proyecto de ley se establece que “los entes autónomos y servicios descentralizados deberán suscribir compromisos de gestión”. Pero se lo plantea en términos muy genéricos. En el caso concreto de la educación, ¿en qué consistirían esos compromisos?
DA —Voy al segundo tema que anuncié. Uno es la decisión de instaurar los compromisos, esa está tomada y acaba de ser leída en el texto de ese artículo del presupuesto. Y el segundo es que son las autoridades de cada área de actividad las que tienen que ir proponiendo compromisos de gestión, porque se supone que esas autoridades son las que conducen esa actividad. Esos compromisos no se pueden proponer desde una cúpula gubernamental que establece los compromisos de gestión para la educación, para la salud, para el conocimiento, la tecnología, para la seguridad pública… en fin, para una cantidad de actividades fundamentales en las que cabe –a nuestro juicio– y deberían –a nuestro juicio– establecerse compromisos de gestión. Ahí entran a jugar las autoridades, la conducción de cada área para proponer cuáles van a ser las pautas que van a estar sosteniendo esos compromisos y funcionando.
Pongo un ejemplo de nuestra área. Hace años y desde mi primer ministerio de Economía, la Dirección General Impositiva (DGI) tiene compromiso de gestión. Esos criterios de compromiso de gestión los propuso el MEF, porque es una unidad ejecutora del MEF. Pero no le corresponde al MEF, para poner un ejemplo, fijar los compromisos de gestión de la educación.
EC —Entonces le pregunto más bien como líder político, como líder de un sector del FA y además integrante del Gabinete: teniendo en cuenta la conflictividad que hemos visto en las últimas semanas en torno al presupuesto de la educación, teniendo en cuenta el tipo de paralizaciones, huelgas, distorsiones al servicio, la pulseada fenomenal que se dio, que para muchos era una lucha por el poder, que incluso era una antesala de otra pulseada después con la reforma educativa; a la luz de lo que se vio, ¿es optimista en cuanto a que se pueda llevar adelante esa reforma que está pendiente y que es imperiosa?
DA —Yo soy optimista, creo que el país va a ir aproximándose gradualmente a esa finalidad, que no es fácil, es compleja. Repito que no me corresponde a mí definir cuáles son los caminos…
EC —Pero usted está dentro del gobierno y vivió desde dentro del gobierno todo esto, estas últimas semanas.
DA —Sí, y estoy a favor no solo de que el país vaya diseñando y poniendo en práctica una reforma educativa importante, sino de que parte de esa reforma educativa, parte de la implementación de lo que podemos llamar las políticas educativas, se base en compromisos de gestión.
EC —Mi pregunta es si políticamente eso será posible, teniendo en cuenta las resistencias que existen.
DA —Iba a decir que no solo para la educación, sino como una postura general frente a lo que podríamos llamar la transformación del sector público, del Estado. Esto es parte de la reforma del Estado, una reforma fundamental, sobre todo si hablamos de la educación pública. Como uruguayo, como ciudadano, como integrante de un gobierno, siempre voy a estar a favor de esa línea.
EC —Me imagino que está a favor; la pregunta es si ve factible que se alcance esa reforma teniendo en cuenta las resistencias que están planteadas.
DA —Nos vamos a ir aproximando gradualmente. Repito, no es una tarea sencilla, no es una tarea rápida, pero Uruguay tiene que ir progresando hacia niveles de resultados educativos mejores que los que tiene hoy. Va a haber varios procesos en curso durante este período, por ejemplo la formación de un ciclo básico único como el que se ha anunciado en los últimos días, compromisos de formación docente que también se han postulado para ir a la enseñanza terciaria, metas de descentralización que han venido mostrando avances… Así que creo que Uruguay puede y debe seguir este camino, que, repito, no es sencillo, no es rápido, hay que ir generando conciencia al respecto.
EC —¿Compartió el decreto o la resolución de servicios esenciales en la educación que impulsó el presidente Vázquez?
DA —Sí, sí, lo compartí y apoyé desde un principio el trabajo que hizo el presidente de la República.
EC —Se ha sostenido que estaba forzada la cosa, que no era claro que en este caso en particular de los servicios educativos fuera aplicable esa herramienta, y que si había que llegar efectivamente a implementarla no se sabía muy bien cómo se hacía, etcétera.
DA —Ante todo quiero señalar –ya que estamos hablando de un tema complicado, complejo– que respeto mucho todas las opiniones. Yo tengo la mía, personalmente, que es la que acabo de señalar, pero entiendo las razones de quienes valoraron una decisión de ese tipo como una decisión compleja, que podía introducir complicaciones en la relación con los sindicatos de la educación. Lo entiendo y lo respeto; no lo comparto. Pienso que las razones que esgrimió el presidente fueron suficientemente contundentes, como por ejemplo la que se refiere a la cantidad de clases y horas de educación que perdían niños y adolescentes, miles y miles de niños y adolescentes de este país, que planteaba una dificultad que era necesario superar.
EC —Dividió mucho al propio FA esta medida.
DA —También dividió al FA.
EC —De hecho hubo preocupación de que se tratara de una “derechización”; nunca, ningún gobierno de ningún partido había tomado esta medida.
DA —De más está decir que esa calificación sí que no la comparto. Pero, como dije antes comprendo las razones de quienes veían en esto una dificultad.
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EC —Danilo Astori es contador público y economista, fue vicepresidente de la República durante la administración José Mujica, en el primer gobierno de Tabaré Vázquez había sido ministro de Economía y ahora repite en el cargo.
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ROMINA ANDRIOLI (RA) —El proyecto prevé un incremento del gasto público total de US$ 1.100 millones, incluyendo inversiones e intereses, en el conjunto de 2016 y 2017. De esa cifra, US$ 470 millones son lo que usted ha destacado como aumentos de gastos en los distintos incisos que se generan a partir de esta ley de presupuesto. ¿Podemos explicar qué tipo de gastos están comprendidos en ese monto?
DA —El principal es precisamente el de la educación, porque sigue siendo la primera prioridad en este tercer gobierno del FA. Eso se ve claramente en algunas cifras. Podemos inferir que aproximadamente el 77 % del aumento del gasto, sumando los tres períodos –esto es, más de las tres cuartas partes–, ha sido gasto de contenido social. Y el 22 % de ese 77 % ha sido un incremento de recursos para la educación. Si tomamos las sustituciones individualmente consideradas, lo vemos reflejado en cifras. El presupuesto de ANEP, computando las cifras manejadas en la pregunta, se incrementó en estos tres períodos en 122 % en términos reales, esto es, a precios constantes. El presupuesto de la Udelar se incrementó en 118 % en términos reales. Entonces, primera prioridad, educación.
Segundo, estamos introduciendo una suerte de novedad programática para el Uruguay, que es el Sistema Nacional de Cuidados, que es una segunda prioridad importante para el país. Sistema que está dirigido a la atención de núcleos vulnerables de la sociedad uruguaya –como los niños de entre 0 y 3 años, los adultos mayores con dependencia severa, los discapacitados o personas con capacidad diferente con dependencia severa–, que reciben una porción importante de los recursos que estamos previendo.
En tercer lugar, estamos incluyendo la infraestructura. Uruguay necesita urgentemente una mejora de su potencial físico. Y estamos encarando desde este punto de vista las áreas fundamentales de estas que llamamos infraestructura, como los transportes, las comunicaciones, los servicios portuarios y la energía.
RA —Ahí entraría el plan de infraestructura que presentaron hace unas semanas.
DA —Exactamente.
EC —Tengo entendido que eso es el 10 % del aumento del gasto que estamos considerando. El 10 % de US$ 470 son US$ 47 millones, en dos años.
DA —Sí, pero en infraestructura las inversiones van a venir de varios orígenes, no solo del presupuesto. En primer lugar, las empresas públicas van a estar invirtiendo en una medida muy importante en infraestructura, particularmente UTE, que tiene prevista una inversión para el quinquenio de unos US$ 1.500 millones, solo UTE. En segundo lugar, va a venir un volumen importante por el régimen de participación público-privada, ahí estamos pensando en unos US$ 600, US$ 700 millones, que no están en el presupuesto. Y en tercer lugar, va a venir una inversión importante por la vía de la llamada Corporación Vial del Uruguay, que tampoco está en el presupuesto, y que integran el Ministerio de Transporte y Obras Públicas y la Corporación Nacional para el Desarrollo. Entonces infraestructura es otra de las prioridades.
Seguridad pública también va a estar contemplada; salud; los temas ambientales. Por supuesto vamos a hacer un esfuerzo también en conocimiento científico y tecnológico, más que triplicando el presupuesto que tiene hoy en día esta prioridad. Hoy tiene un porcentaje bajísimo del producto, 0,3 %, y proponemos –lo anunció el presidente en la campaña– llegar a 1 %. Esto es más que triplicar el porcentaje.
EC —Hay una queja, planteada con mucha fuerza en estas horas, del Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable (IIBCE), que al revisar el presupuesto se encontró con que no tiene ningún aumento del gasto.
DA —Esto, como tantas otras prioridades, lo tendremos que ir analizando a lo largo del período, esta primera propuesta es para los dos primeros años. Sin duda el IIBCE integra la red de instituciones que tomamos como punto de referencia para planificar este aumento del presupuesto dedicado a conocimiento científico y tecnológico.
EC —Estamos hablando entonces de los US$ 470 millones que se suman al presupuesto en los primeros dos años y que corresponden a gastos nuevos que este gobierno dispone, que este gobierno resuelve. Por otro lado hay gastos nuevos pero que vienen de decisiones del gobierno anterior.
DA —O de los gobiernos anteriores. Porque están contenidos en normas constitucionales y legales en vigencia, porque están contenidos en normas que el país aprobó y que se empiezan a aplicar durante el período en el que estamos trabajando. Es el llamado gasto endógeno, un gasto que ya está prácticamente dispuesto, sobre el que no se puede ir atrás, precisamente para cumplir con la Constitución y con la ley, y que representa un porcentaje muy alto del gasto público, ¡70 %! El 30 % restante es el margen sobre el cual puede operar un presupuesto para modificar partidas, para incrementar partidas. Lo cual le quita margen de maniobra a un gobierno, porque se le achica la parte sobre la que puede tomar decisiones discrecionales.
EC —Pero acá no se puede hablar de “herencias malditas” ni nada por el estilo…
DA —No, no, no, no estoy hablando de herencias malditas.
EC —Estas decisiones fueron de ustedes mismos, fueron del propio FA en sus dos primeros gobiernos.
DA —En algunos casos sí, en otros de los gobiernos anteriores. Pero en todo caso no estoy calificando, estoy diciendo que ese porcentaje alto del gasto es endógeno y que quita margen de maniobra. Para que todos tengamos una idea de las características que tiene el gasto público en el Uruguay.
EC —Así que esa parte, la del incremento del gasto que viene de decisiones de gobiernos anteriores, es de algo más de US$ 600 millones para el bienio 2016-2017.
DA —Claro. Veamos los gastos ya comprometidos en particular para el bienio 2016-2017, que es el bienio que tomamos como base para el presupuesto: US$ 190 millones para incrementos anuales de pasividades, US$ 187 para incorporaciones al Fonasa ya decididas, US$ 28 para seguro de desempleo, US$ 70 para transferencias a las AFAP, US$ 180 para intereses de la deuda. Total, US$ 655 millones. No es poca cosa.
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EC —Usted explicó que, teniendo en cuenta la incertidumbre que reina en la economía uruguaya debido a factores externos, se ha optado por presentar ahora un presupuesto a dos años, 2016-2017. Luego, para los otros tres años, en función de la coyuntura, los aumentos de gasto se van a ir determinando vía rendiciones de cuentas. ¿Un mecanismo así no condena al país a nuevos picos de conflictividad, uno en 2017, otro en 2018, otro en 2019?
DA —No, no, sinceramente no lo creo. Porque estoy convencido, estamos convencidos en el ministerio de que esta metodología, si se quiere innovadora, para la formulación del presupuesto, nos va a traer consistencia y mayor apego a la realidad. Y tener consistencia en el uso de las herramientas macroeconómicas de política es absolutamente el corazón de la sostenibilidad de una propuesta de este tipo. El corazón, eso es lo que hay que cuidar más.
Si tuviera que elegir la expresión más rigurosa de esos equilibrios, diría que es la consistencia que tiene que existir entre política monetaria, política fiscal y política de ingresos. Ahí está ese corazón del equilibrio que señalaba.
Y si nosotros operamos de esta manera, estamos convencidos de que estamos en mejores condiciones de asegurar ese equilibrio. Y si estamos en mejores condiciones de asegurar ese equilibrio, le vamos a estar ofreciendo a la gente más certidumbre, más consistencia en los resultados de la política económica en términos de crecimiento, de empleo y de ingresos también.
EC —¿No ve aumento de la conflictividad?
DA —Por eso no creo, no, sinceramente, que haya mayor conflictividad por esta razón. Estamos vinculando estas dos cosas. Me parece que esta decisión ayuda a tener mucho menos conflictividad en el futuro. Estoy absolutamente convencido de que es así.
RA —¿Cuáles fueron los principales aspectos del contexto internacional que tuvieron en cuenta para la elaboración la ley de presupuesto? Estoy pensando en Brasil, en China, en la suba de tasas de interés de Estados Unidos.
DA —Tuvimos en cuenta no solo eso, sino también las fortalezas que construyó el país. Si nos hubiéramos limitado a tener en cuenta las dificultades del contexto internacional, ignorando esas fortalezas, habríamos llegado a perspectivas económicamente negativas. La primera fortaleza que construyó Uruguay fue una fortaleza de diversificación y diferenciación.
Uruguay tiene hoy una inserción internacional que desde el punto de vista comercial y de la inversión que ha recibido del exterior es muy distinta de la de hace muy pocos años. Hoy estamos vendiendo bienes y servicios a un elevado número de países, que va cambiando año a año, pero que oscila hoy entre 160 y 180 países.
RA —De todas formas, estamos hablando de que los dos principales socios comerciales están impactados. Brasil el segundo y China el primero.
DA —Exactamente, es así.
RA —¿Qué pronóstico tienen para esas economías?
DA —Por eso importa la diversificación. El pronóstico para Brasil es de recesión para los próximos dos años. Entendemos que el ciclo negativo que lamentablemente está sufriendo la economía brasileña no va a durar menos de dos años, y eso tiene mucho que ver con el período que hemos elegido para presupuestar.
En el caso de China la incertidumbre es un poco más grande. Es una economía más compleja, allí el sistema financiero está jugando un papel que hay que seguir de cerca. Uruguay tiene obviamente un contagio comercial desde este punto de vista de la crisis de China, que es una crisis de desaceleración. China había venido creciendo a tasas cercanas al 10 % y hoy está creciendo a tasas que oscilan entre 6 % y 7 %; tampoco es una crisis de crecimiento muy profunda la de China.
Por otra parte, Uruguay tiene una relación comercial con China que para Uruguay es muy buena. Pero no puede esperarse que la crisis china golpee especialmente a clientes como Uruguay, que son marginalmente poco importantes respecto a otros que sí se van a ver muy afectados; entre ellos, Estados Unidos. Estados Unidos hoy está importando una situación de desequilibrio en China que es muy relevante y que puede tener consecuencias en su recuperación. No creo que el caso uruguayo sea comparable al respecto.
Argentina también tiene problemas importantes en cuanto al crecimiento, a la inflación, al resultado fiscal, y esperamos también que en un período de un par de años podamos tener una reversión del ciclo.
Pero por otro lado, Uruguay construyó fortalezas para enfrentar esta situación. Primera fortaleza, la diversificación y la diferenciación. Hoy Uruguay es un país visto con diferenciación en la región. Hoy Uruguay tiene el grado inversor de todas las calificadoras –se acaba de agregar el resultado de la agencia japonesa R&I–, que es muy importante y con perspectiva estable o positiva. Es un país distinto en la región. Y como es distinto, es mirado con otros ojos desde el exterior. Y sigue llegando inversión del exterior a Uruguay.
Segunda fortaleza, una solidez financiera muy grande. Uruguay nunca estuvo tan sólido financieramente como está ahora. Y eso lo miran los operadores económicos del exterior y las agencias de calificación.
Y en tercer lugar, la fortaleza institucional, que no es poca cosa. Uruguay es un país que, más allá de algunas discusiones, de algunos conflictos como el que hemos tenido en la educación, tiene instituciones fuertes, que funcionan, tiene reglas de juego que se mantienen. Las reglas de juego que aluden a los fundamentos de la economía uruguaya se mantienen, y los operadores saben que se mantienen.
EC —Usted explicaba las razones por las cuales se optó por hacer un presupuesto para dos años y dejar otras definiciones con respecto a los tres años siguientes para más adelante. Sin embargo, en el propio proyecto de presupuesto se establecen previsiones para todo el período. Por ejemplo, que la economía crecerá 2,5 % el año que viene y el siguiente, 2,8 % en el 2018, y 3 % tanto en 2019 como en 2020. ¿Cómo es esto? ¿Tienen claro lo que va a pasar con la economía hasta el 2020, entonces?
DA —No, vamos a ir buscando elementos de juicio cada vez más rigurosos, entre otras cosas para saber si no tenemos que corregir al alza esas previsiones. Y ojalá sea así. Entendemos que, dadas las características de esas fortalezas que acabo de señalar y al mismo tiempo de procesos que están en curso en el país hoy y que son datos de la realidad, Uruguay puede aspirar, como mínimo, a las metas de crecimiento que estamos planteando.
EC —¿Estas son mínimas, dice usted?
DA —Ah, yo creo que sí, claro. Como mínimo esas metas. Recién hablábamos de la inversión; si tomamos los ocho primeros meses de este año, hasta fines de agosto el volumen de inversión promovida por la comisión de aplicación de la ley de 1998 creció 13 % respecto al de los de los ocho primeros meses del año pasado. La inversión en Uruguay vista desde este punto de vista sigue creciendo. Y la demanda interna, fundamentalmente –esto es, el consumo y la inversión bruta interna–, va a ser el motor de mantenimiento del crecimiento en los próximos años.
Si me preguntan en qué fundamentos me baso para señalar que como mínimo el país va a crecer a esas tasas, hoy no vacilo en responder: en la demanda interna. Demanda interna que comprende dos factores fundamentales, no es solo el consumo, porque uno cuando oye demanda interna tiende naturalmente a pensar en el consumo. No, la inversión bruta interna es demanda interna, se contabiliza como demanda interna. Eso es lo que nos habilita a pensar en esas tasas de crecimiento.
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EC —El gasto se incrementa en US$ 1.100 millones en los primeros dos años. Eso implica un crecimiento de poco más de 3 % promedio por año en el bienio, y esa cifra es algo más que el crecimiento del producto estimado para esos años, que era de 2,5 %. ¿Por qué se decide aumentar el gasto por arriba del crecimiento económico?
DA —Son procesos que vienen con un cierto arrastre del exterior. Aquí hay que volver a recordar el fuerte carácter endógeno del gasto público uruguayo. Cuando se tiene 70 % del gasto ya comprometido, es muy difícil revertir en cortos lapsos una relación gasto-producto como la mencionada en la pregunta, que está bien formulada, porque esas son las cifras.
En primer lugar, la diferencia de gasto con relación al producto es en términos relativos muy pequeña. Acaba de ser dicho, el crecimiento del gasto se va a ubicar algunas décimas por encima del crecimiento del producto. Pero el objetivo no es mantener esta relación, de ninguna manera. Queremos ir hacia una relación gasto-producto que mejore la situación actual con relación a la importancia del gasto, o sea que el gasto represente cada vez menos con relación al producto. Pero tenemos que ir operando necesariamente con suavidad.
EC —Hoy estamos en 3,5 % del producto.
DA —Hoy estamos con un déficit anualizado observado de 3,5 % del producto.
EC —Y en el presupuesto se prevé que en el primer año el déficit fiscal seguirá igual, en 2017 bajará a 2,9% y recién en 2019 llegará a 2,5%.
Hace unos días, cuando entrevistábamos al diputado Jorge Gandini, del Partido Nacional, él recordaba que en el presupuesto del segundo período de gobierno del FA, en el 2010, se anunció que el déficit fiscal iba a ser en 2014 de 0,8 % y terminó en 3,5 %. Entonces, ¿qué hace suponer que ahora sí se va a cumplir esa meta, que vamos a llegar al último año con 2,5 %?
DA —Meta que a primera vista puede parecer algo conservadora. Esto es, pasar de un 3,5 % a un 2,5 % tiene un punto de diferencia respecto al producto, puede parecer conservadora. Pero no lo es. Porque vamos a pasar de un resultado negativo de 3,5 % a uno de 2,5 % al tiempo que cumplimos un programa muy ambicioso y que va a exigir un compromiso de recursos muy importante. Y además lo vamos a hacer sin aumentar la carga tributaria de la población.
EC —Hay sectores en el FA que hablan de esa posibilidad, sigue apareciendo esa posibilidad.
DA —Claro, pero la posición del gobierno y la que refleja el presupuesto que acabamos de presentar es no aumentar la carga tributaria de la población. Entonces, si analizamos en su conjunto y simultáneamente todos estos aspectos, es una meta ambiciosa la de pasar a 2,5 % del producto el resultado fiscal negativo que tenemos hoy.
EC —Es ambiciosa, tan ambiciosa que hay quienes dudan de que se pueda lograr. Sobre todo por lo que es la tradición uruguaya. La economista Tamara Schandy, de la consultora Deloitte, hablaba de eso hace unos días en un análisis aquí.
(Audio Tamara Schandy)
"La evidencia histórica muestra que en general el calendario electoral marca que los resultados no mejoran sobre el final de los períodos de gobierno, sino todo lo contrario. Con excepción del gobierno de Batlle (en medio de la crisis), en todos los gobiernos desde la vuelta de la democracia hay un deterioro del resultado fiscal en el último año, generalmente de más de 1 % del PIB, respecto al promedio de los primeros cuatro años…"
(Fin audio)
EC —¿Qué dice a propósito de esa “regla”?
DA —¡Que no comparemos el final del gobierno de Batlle con el final del gobierno del FA, que han sido radicalmente diferentes!
EC —Pero fue el único en el que se logró no aumentar el déficit.
DA —Sí, pero yo prefiero por supuesto los finales de gobierno del FA. Porque el final de gobierno del presidente Batlle fue lamentable para el país, con una de las crisis más importantes en materia de deuda y de sistema financiero que recuerde la historia del Uruguay. Así que me parece que esa comparación está totalmente fuera de lugar.
Este es nuestro compromiso, el que figura en el presupuesto. Y con él trabajaremos, para cumplirlo trabajaremos. Naturalmente, quienes no comparten el contenido de este presupuesto, entre otras cosas porque no comparten nuestra política económica, tienen todo el derecho a discrepar y a señalar que no comparten las expectativas que tenemos nosotros. Nosotros estamos convencidos de que este es un buen presupuesto y de que estamos proponiendo metas realizables. Si hay algo que el FA construyó –me parece a mí– a lo largo de estos tres períodos, fue confianza. Si no hubiera construido confianza, el país no habría tenido el crecimiento que tuvo, la inversión que tuvo, los resultados sociales que tuvo. Esto se llama confianza. Quiere decir que se puede confiar nuevamente, mantener ese grado de confianza que se ganó el FA para este período de gobierno que estamos comenzando ahora.
EC —Una pregunta más general: hablando de reglas, ¿por qué lo que ocurre siempre es que el presupuesto aumenta? ¿No se pueden tomar medidas para bajar el gasto en determinados rubros, en determinados sectores?
DA —Las estamos tomando.
EC —Por ejemplo, ¿cómo estamos seguros de que no hay todavía bolsones de ineficiencia que no se atacan?
DA —Hay bolsones de ineficiencia que tienen que seguir siendo atacados. Precisamente, para poder trabajar con este presupuesto de la forma que queremos, con la certeza y la confianza que decíamos recién, estamos apelando a ahorros muy importantes en empresas públicas y en todo el sector público considerado en su conjunto.
Estamos buscando ahorrar en términos de gastos operativos de las empresas públicas y de todo el estado en su conjunto. Estamos buscando eliminar gastos superfluos como los gastos de publicidad, los sistemas de retiros incentivados. Estamos eliminando vacantes en toda la administración central. Estamos ahorrando $ 761 millones en los dos primeros años en materia de asignaciones presupuestales.
En términos de eliminación de vacantes estos ahorros se distribuyen de la siguiente manera: el MEF está proponiendo un ahorro de $ 470 millones; Presidencia de la República está proponiendo ahorros por $ 200; los ministerios de Salud Pública, Relaciones Exteriores, Industria, Energía y Minería, Transporte y Obras Públicas, Trabajo y Seguridad Social están proponiendo todos ahorros de entre $ 25 y $ 40 millones.
Estamos reduciendo gastos. Y estamos terminando con algo que justifica la pregunta y que yo comparto. No hay por qué tener una lógica incremental, no hay por qué decir presupuesto = incremento.
EC —Otro caso que siempre me inquieta es el de las dependencias del Estado que alquilan locales cuando por otro lado el Estado es propietario de cantidad de inmuebles (casas, apartamentos, campos…) que muchas veces no se utilizan, quedan abandonados, y a su vez generan gastos por el lado de custodia, de vigilancia.
DA —Totalmente de acuerdo, es un ejemplo de lo que se llamó hace un minuto bolsón de ineficiencia. El presidente Vázquez ha ordenado, ya hace meses y estamos en eso, hacer un inventario riguroso de activos del Estado como los mencionados en la pregunta, entre otras cosas para empezar a organizar la desarticulación de esos bolsones de ineficiencia.
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[Segunda parte de la entrevista, fuera de aire]
RA —En el presupuesto hay una proyección de inflación de 8,4 % promedio para este año y luego una trayectoria declinante hasta llegar a 5 % en 2019. ¿Se descarta entonces cumplir con la promesa que el presidente Vázquez hizo en la campaña electoral y que ratificó después el 1.° de marzo de llevar la inflación al centro del rango meta, o sea al 5%, en los primeros 18 meses de gestión?
DA —Yo destacaría el concepto de meta en este caso, más que de promesa. El presidente cuando señaló eso aludió a una meta que seguimos compartiendo, obviamente nuestra meta es el 5 %, que es el eje del rango meta que tenemos, de entre 3 % y 7 %. Pero también tenemos en cuenta una realidad que se está demostrando con una gran influencia del contexto internacional, que llegar a esa meta es un poco más difícil de lo que pensábamos antes, porque hay novedades. Y una de las novedades es precisamente la apreciación de la moneda norteamericana a escala mundial, a escala regional y el impacto que eso está teniendo en la evolución de los precios en el Uruguay. Uruguay es una economía abierta, donde la apreciación del tipo de cambio juega un papel fundamental, junto con otras variables, sobre la inflación.
Pero Uruguay ha tenido además –voy a razones internas– un proceso de crecimiento sostenido muy importante que ahora se desaceleró, pero que durante años estuvo en vigencia. Eso también representa una presión inflacionaria, entre otras cosas por lo que veíamos cuando analizábamos el tema de la evolución de la demanda interna, la evolución de los ingresos, que crecieron mucho. Durante los gobiernos del FA el salario real medio del Uruguay creció aproximadamente un 47 %, el ingreso medio de los hogares creció 51 % en términos reales durante este período. Todo eso se vuelca en términos de demanda interna, que a su vez representa una presión inflacionaria.
Digo todo esto para señalar que seguimos con nuestra meta, pero es un poco más lento el proceso de llegar a ella.
RA —¿Cómo vio el dato de inflación que se conoció ayer de que se llegó a 9,5 % en los 12 meses? El Observador traía una nota en la que se hacía un relevamiento de los precios que se había acordado congelar con los supermercados y con los industriales, y señalaba que en el 70 % de la muestra que tomó se habían dado incrementos de precios pese a lo que se había acordado.
DA —Sí, creo que el efecto de los acuerdos hechos en materia de precios recién se va a empezar a sentir este mes. Porque hay un cierto desplazamiento entre la puesta en práctica de la medida, que fue el mes pasado, en agosto, y su reflejo en la práctica. Me parece que va a pasar lo mismo que el año pasado. El año pasado se hizo el acuerdo de precios más o menos a la misma altura del año, y sus efectos empezaron a darse indefectiblemente con un cierto rezago. Ahora va a pasar lo mismo, estoy seguro de que a partir de setiembre el ritmo inflacionario va a ceder, en parte por el efecto de los acuerdos de precios.
RA —En cuanto al tipo de cambio, en el presupuesto se prevé una suba promedio de 16 % este año y de 9,8 % en 2016. Eso dejaría el promedio del tipo de cambio en $ 29,6 el año que viene, apenas 3,5 % por encima del valor actual del dólar. Los analistas de Deloitte señalaban en nuestro programa que llama la atención que de allí en adelante (2017, 2018 y 2019) los aumentos previstos son muy similares a los del IPC. Y decían: “Eso significa que habrá poco abaratamiento de los precios de Uruguay medidos en dólares, cuando es esencial que haya un abaratamiento efectivo en dólares para que el país logre mejorar la competitividad y pueda seguir creciendo en los próximos años”. ¿Qué responde a esos comentarios?
DA —Que ya ha habido un abaratamiento muy importante de los precios de Uruguay en dólares. La apreciación de la moneda norteamericana en el mercado uruguayo en el último año ha sido muy importante, muy importate. Nosotros no tenemos un objetivo de tipo de cambio, trabajamos con una política cambiaria flexible, que acompaña la tendencia internacional. No seguimos a ningún país en particular.
RA —Eso le iba a preguntar por Brasil, porque allí se dio un incremento en lo que va del año de cerca de 40 %, y acá de 16 %.
DA —Claro, lo reconozco, pero el objetivo de Uruguay no es seguir a la economía brasileña, y menos en estas circunstancias, cuando esa economía está atravesando por tantas dificultades.
RA —¿Y cuánto nos podemos despegar de esa realidad, pensando en lo que fue en otras épocas?
DA —Creo que Uruguay hace bien en tener una política cambiaria que acompaña con flexibilidad las tendencias internacionales y va suavizando las volatilidades, esto es, los saltos bruscos hacia arriba y hacia abajo. Y así como en el pasado fue muy importante tratar de mantener el tipo de cambio en un nivel relativamente compatible con los fundamentos de la economía uruguaya cuando ese tipo de cambio estaba bajo, también es importante que la autoridad monetaria suavice, entre otras cosas por el efecto inflacionario, la evolución del tipo de cambio cuando este se va para arriba. Creo que es muy inteligente seguir practicando esta política de flexibilidad, porque es la que ha demostrado históricamente que es la que mejor se adapta a las condiciones de la economía uruguaya, y eso es lo que reflejan las metas del presupuesto.
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Transcripción: María Lila Ltaif
