Las medidas de ajuste anunciadas por el gobierno vienen centrando mucho el debate en torno a los incrementos impositivos, principalmente por los cambios al IRPF. Sin embargo, dentro de los lineamientos definidos por el Poder Ejecutivo también figura por ejemplo crear un grupo de trabajo conjunto entre la OPP, el BPS, el MTSS y el MEF para “evaluar los incrementos extraordinarios de costos asociados a las prestaciones del BPS”, principalmente debido a lo que podría ser un “exceso” en gastos por seguro de enfermedad.
Esa referencia en seguida puso en la arena del debate público el resultado de este organismo y la forma en que éste ha incidido en el aumento del déficit fiscal que hemos tenido en Uruguay en los últimos años. Esa discusión se entrelazó, además, con la del costo del Fondo Nacional de Salud (FONASA) y de otras transferencias que el Estado canaliza a través del Banco de Previsión Social (BPS).
Emiliano Cotelo (EC) —En los próximos minutos les proponemos poner el foco en los números del BPS. Para eso estamos en diálogo con la economista Tamara Schandy, de la consultora Deloitte.
Romina Andrioli (RA) —Tamara, te propongo comenzar por los grandes números. ¿Cuál es el presupuesto de pasividades del BPS?
Tamara Schandy (TS) —El año pasado el BPS pagó el equivalente a unos US$ 4.100 millones de pasividades. En términos reales fue un aumento de un poco menos de 5 % frente a 2014.
Si lo miramos en una perspectiva más larga, es un presupuesto que ha venido subiendo en forma bastante importante en los últimos años, sobre todo desde 2008. Se combinó un período de fuerte incremento de los salarios (que son el ancla de ajuste de las pasividades) con la dinámica de envejecimiento de la población y el hecho de que se modificaron algunos parámetros respecto a las jubilaciones del BPS.
Por supuesto que todavía estamos lejos de los niveles previos a la reforma de la seguridad social de los 90s, pero las pasividades del BPS aumentaron en el equivalente a casi 1 % del Producto Interno Bruto (PIB) en relación a los niveles de 2008 y son más o menos un 7,7 % del PIB.
RA —¿Qué sucedió con los otros gastos? ¿Podemos repasar brevemente qué otras cosas paga el BPS?
TS —Aquí debo hacer una aclaración que es un poco técnica y tediosa pero que es muy necesaria.
Cuando vamos a analizar los números del BPS sucede lo siguiente: el BPS tiene ingresos y egresos “propios” pero también opera como recaudador de fondos que no son para el organismo. Por ejemplo, el BPS recauda los aportes de los trabajadores por la parte que corresponde a aportes que quedan en el BPS pero también por la parte que va a la cuenta individual del trabajador en la AFAP… y, lógicamente, luego vuelca esos fondos a las AFAPs.
Por otro lado el BPS también paga gastos que formalmente son de la administración central, gastos por los cuales luego es compensado.
¿Por qué hago esta aclaración? Porque cuando uno va a mirar el presupuesto total de gastos del BPS hay diferentes conjuntos de información, que le dan tratamiento distinto a los casos que recién mencionaba.
Yo aquí voy a comentar los datos que publica el Ministerio de Economía y Finanzas cuando publica todos los datos relativos al resultado fiscal global. Estas cifras se computan en base caja y, por lo que decía recién, en varios aspectos no coinciden con el criterio contable que se aplica en el balance del BPS.
RA —¿Qué muestran esas cifras del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Tamara?
TS —Muestran un total de egresos de unos US$ 8.100 millones en 2015. Como decía recién, US$ 4.100 millones fueron pasividades. Los sueldos y los gastos de funcionamiento sumaron unos US$ 270 millones. Lo que hace esencialmente a la otra mitad del gasto son lo que en las cuentas públicas se llama “transferencias”, que consideradas en su conjunto fueron unos US$ 3.800 millones el año pasado.
RA —¿Qué partidas se incluyen allí?
TS —Tenemos lo que antes mencionaba de las transferencias a las AFAPs. Eso sumó unos US$ 960 millones el año pasado. Es una categoría que viene creciendo en el tiempo. En los últimos 10 años se incrementó en el equivalente a 0,9 % del PIB. Pero como decía antes, este egreso tiene su contrapartida en lo que el BPS recauda de aportes, con lo cual no es algo que genere ni explique el déficit del BPS.
Aparte de esas transferencias a las AFAPs, la información del MEF distingue tres grandes rubros, que son “seguro de enfermedad”, “seguro de desempleo” y “asignaciones familiares y otras prestaciones activas”.
Los tres han venido subiendo, sobre todo el primero. Vale aclarar que esto no es únicamente lo que cuestan las certificaciones por enfermedad a las que refería Astori, sino todos los egresos asociados al tema salud (incluyendo el FONASA). Ese rubro de transferencias aumentó en el equivalente a algo más de 2 % del PIB en los últimos 10 años y hoy es de más o menos a 3,7 % del PIB.
RA —¿Cuánto es eso en millones de dólares?
TS —Son casi US$ 2.000 millones.
RA —¿Eso es el déficit del FONASA?
TS —No, no es déficit sino egresos que se ven en las cifras del MEF vinculados a tema salud. El FONASA también tiene sus ingresos asociados (los aportes de los trabajadores y alguna otra partida de menor cuantía). El déficit (la porción que no se cubre con esos ingresos) fue el año pasado de unos US$ 380 millones, pero eso no se puede inferir de las cifras que estoy comentando sino que surge de datos de la Junta Nacional de Salud.
RA —Volvamos al BPS. ¿Cómo vienen evolucionando las otras transferencias que mencionabas (las de asignaciones familiares y las de seguro de desempleo)?
TS —Las asignaciones familiares y otras prestaciones activas (como el subsidio por maternidad) también vienen creciendo, aunque de forma mucho más moderada que esas transferencias vinculadas con la salud. En 2015 sumaron unos US$ 470 millones (casi 1 % de PIB).
Y, por último, tenemos el seguro de desempleo. El año pasado se pagaron unos US$ 200 millones (0, 4% del PIB), pero con una suba muy fuerte respecto del año anterior. Aumentó 25 % en términos reales fruto del deterioro del mercado laboral. Además recordemos que en los últimos años Uruguay avanzó mucho en el grado de formalidad del empleo, con lo cual la cobertura es mayor.
RA —Creo que está claro el panorama de gastos, Tamara. Pasemos ahora a examinar cómo se ha comportado la recaudación.
TS —Bien. La recaudación neta se ha enlentecido en esta nueva coyuntura económica. En el promedio del año pasado bajó 0,7 % en términos reales y en el primer trimestre de este año subió 0,3 % interanual. Podríamos decir que está mayormente estancada.
Lógicamente, entonces, la conjunción de mayores gastos y recaudación estable (o incluso bajando un poquito el año pasado) hizo que el déficit aumentara.
RA —¿Cuán grande es el déficit?
TS —Según la información del MEF que estoy comentando, la diferencia de egresos e ingresos el año pasado fue de unos US$ 4.100 millones. En términos de PIB estamos hablando del equivalente a 7,8 %, seis décimas más de lo que se observaba en 2014.
Enfatizo el tema de que esta es la visión según los datos base caja del MEF. Distinta es la conclusión desde el balance contable del BPS; por las diferencias que antes señalaba pero en forma particularmente crucial por el hecho de que el balance del BPS computa en los ingresos transferencias desde el gobierno.
RA —¿Cómo es eso, Tamara?
TS —Lo más importante es la recaudación del IASS y aproximadamente un tercio de la recaudación de IVA, que son legalmente asignadas como ingresos del BPS. El criterio contable es correcto, pero desde el punto de vista conceptual eso es financiamiento o transferencias hacia el organismo… Por eso parece más adecuado mirar el resultado desde la óptica que lo hacía antes, según las cifras del MEF.
Como decía antes, el desequilibrio mirado de esa forma cerró el año pasado en 7,8 % del PIB, que es el número más alto desde 2003… Y el panorama para delante no es muy alentador, porque está previsto que ingresen nuevos colectivos de pasivos al FONASA y, sobre todo, porque mientras la recaudación del BPS se afloja en una coyuntura económica más complicada, la estructura de gastos que recién repasábamos tiene una fuerte rigidez a la baja… Es más, los pagos de seguro de desempleo tienden a aumentar cuando empeora el contexto macro… y presumiblemente también va a subir la asistencia requerida para el FONASA si baja la cantidad de empleos formales en la economía.
Estos elementos son “de diseño”… si así ocurre será que el sistema está funcionando… pero desde el punto de vista del resultado fiscal obviamente tiende a empeorar las cuentas.
