Intendentes, superávit y obras: ¿Lo necesario por sobre lo jurídico?

Por Emiliano Cotelo ///

Una intendencia que tiene deudas pero consigue superávit en uno de sus balances anuales, ¿puede usar ese dinero para realizar obras o tiene que liquidar primero todos los préstamos que ha solicitado?

Este debate, interesantísimo, ha ido creciendo y mutando desde comienzos de este mes, al punto que este martes el Congreso Nacional de Intendentes resolvió solicitar una audiencia con el Tribunal de Cuentas de la República (TCR) en busca de un pronunciamiento que dilucide el panorama de manera definitiva.

El superávit de Martínez

La historia empezó a fines de abril cuando el intendente Daniel Martínez anunció, con satisfacción, que en el balance 2016 se había logrado un resultado positivo de $ 1.112 millones (unos US$ 39 millones) y que ello le permitiría realizar obras «no previstas en el Presupuesto pero necesarias» por $ 900 millones.

Era, en principio, una muy buena noticia, teniendo en cuenta la historia de déficits anuales de la Intendencia de Montevideo (IM) y los números complicadísimos que Martínez encontró al asumir, en julio de 2015 (*). Pero la polémica se instaló de inmediato. En la Junta Departamental (JDM), varios ediles de la oposición cuestionaron el supuesto logro. Subrayaron, por ejemplo, que buena parte de la mejora se debía a un aumento de recaudación de Patente de Rodados por el crecimiento del parque automotor, algo que a la intendencia le cayó del cielo.

Penadés y el 302

Pero pocas horas después la discusión cobró otra dimensión. El diputado blanco Gustavo Penadés, del sector Todos, advirtió que si el intendente lleva adelante su plan estará incurriendo en un acto inconstitucional. Y, tras cartón, puso sobre la mesa el artículo 302 de la Constitución. Esa disposición, incluida en la Sección XVI, del Gobierno y de la administración de los departamentos, dice textualmente: “Todo superávit deberá ser íntegramente aplicado a amortizaciones extraordinarias de las obligaciones departamentales. Si dichas obligaciones no existiesen, se aplicará a la ejecución de obras públicas o inversiones remuneradoras, debiendo ser adoptada la resolución por la Junta Departamental, a propuesta del Intendente y previo informe del Tribunal de Cuentas”.

Según Penadés, Martínez se expone a que el TCR le observe el gasto. Y si esto no ocurre, él no descarta ampararse en el artículo 303 de la Constitución, que habilita a que, con la firma de 11 ediles, se presente una apelación ante la Cámara de Representantes.

Martínez acorralado

Fue un golpe desconcertante. Muchos directamente no conocían este artículo 302, que viene de la reforma de 1934, que también creó el TCR. Muchos otros no la recordaban. En cualquier caso, hacía mucho, mucho tiempo que nadie esgrimía esta norma.

La IM respondió. Básicamente sus voceros dijeron que tenían presente esa norma y la respetaban, recordaron que una parte del superávit se destinaría a bajar deuda y que, con respecto a los $ 900 millones que se volcaría a nuevas obras, se solicitaría autorización a la JDM.

Pero el artículo 302 no admite dudas, como remarcó Penadés apoyado por expertos en derecho constitucional: “Todo superávit deberá ser íntegramente aplicado a amortizaciones extraordinarias de obligaciones departamentales”, y sólo “si dichas obligaciones no existiesen” (o sea, si no hubiese deudas) se podrá aplicar el dinero a obras, para lo cual, recién en ese caso se requerirá el visto bueno de la Junta Departamental. La norma es, efectivamente, muy estricta. Podrá calificársela de exagerada o equivocada, pero es obvio que busca exigir al máximo el rigor administrativo de los gobernantes.

Martínez aparecía acorralado. Y la situación era muy incómoda para un jerarca que no sólo se ha propuesto corregir el rumbo de la gestión frenteamplista en la capital, tan cuestionada en los últimos años, sino que además es visto como un potencial candidato presidencial para 2019.

Intendentes blancos al rescate

Su salvación, increíblemente, llegó desde el Partido Nacional. Primero Sergio Botana de Cerro Largo y luego otros jefes comunales de las dos grandes corrientes blancas, dijeron, palabra más, palabra menos, que todos hacían lo mismo que ahora había resuelto su colega montevideano.

Por supuesto, una de las preguntas que todos nos planteamos fue: ¿Cómo se entiende que el diputado Penadés realice una denuncia contra el Frente Amplio y termine dejando en offside también a figuras importantes de su propio partido?

Hay dos posibilidades: 1) Actuó de manera apresurada y, si hubiera sabido que comprometería a sus correligionarios, se habría callado la boca; 2) Lo hizo conociendo la realidad de los Gobiernos departamentales todos y sin medir costos políticos para su colectividad, simplemente preocupado por el respeto a la normativa vigente.

En cualquier caso, la controversia quedó instalada y no es menor.

Más argumentos

Con el correr de las semanas algunos intendentes se han expuesto mucho con sus declaraciones públicas sobre este tema.

Veamos algunos ejemplos (**), tomados de una conferencia organizada el miércoles por ADM (Asociación de Dirigentes de Marketing), en la que participaron Carlos Moreira (PN), de Colonia, Yamandú Orsi (FA), de Canelones, y Enrique Antía (PN), de Maldonado.

«Si yo le digo a un vecino que no le arreglo la calle o que no le levanto la basura porque tengo que pagar un fideicomiso que vence en el 2022, me cuelgan en la plaza», explicó, muy gráficamente, Moreira. Y aclaró que, utilizando superávit, él ha pagado deudas vencidas de la comuna.

Lo que dijo Moreira es razonable. Su planteo enriqueció la discusión, sin duda. Pero, como marcaba ayer el doctor Carlos Ramela en La Mesa de los Jueves, en su lectura estricta el artículo 302 no distingue entre obligaciones vencidas o al día. Por el contrario, dice que todo el superávit deberá dedicarse a “amortizaciones extraordinarias” de obligaciones. Así que, en teoría, el superávit debería aplicarse incluso a adelantar pagos de un fideicomiso que vence en el 2022, si esa fuera la única deuda existente.

Por su parte, Orsi hizo notar que «hay constitucionalistas que dicen una cosa y la otra” sobre el artículo 302, y agregó: “Negarle a la gente las obras que necesita para ver si esto es constitucional o no, es un error. Hay que cumplir con los compromisos pero más importante es cumplir con la gente».

Eso sí que es polémico; se supone que primero está el cumplimiento de la Constitución y recién después los compromisos asumidos por un candidato con la población.

De todos modos, rescato otra frase de Orsi: «sería bueno destacar que las intendencias están cumpliendo con sus obligaciones mucho más que antes». Eso es cierto. En los últimos años se viene dando un “emprolijamiento” de las cuentas de los Gobiernos departamentales. Han ido regularizándose, por la vía de convenios, deudas grandes, algunas de ellas monstruosas, que se habían ido acumulando con bancos u organismos públicos, como UTE.

Por último, Antía indicó que se propone dejar «el nombre de Maldonado bien alto» en lo que refiere a deudas, “pero eso no significa que se hará cargo de toda la mora que generó la comuna en períodos anteriores”. Explicó que «no fue fácil arrancar de menos 20», aludiendo al pasivo con el que se encontró en 2015, de US$ 93 millones. Enfatizó que en su departamento «hay muchas obras» que no se pudo realizar en el último tiempo por falta de ingresos y que, en particular, es «fundamental» trabajar en su infraestructura.

Como se ve, Antía añadió otro ángulo al debate: ¿Qué ocurre cuando un intendente enfrenta un endeudamiento grande que viene de su antecesor, que además, es su más acérrimo enemigo político? En ese caso, ¿igual queda atado de pies y manos por el artículo 302 de la Constitución?

Para terminar, sumo lo que dijo esta semana otro intendente nacionalista, el de Flores, Fernando Echeverría: “Cuando hay un déficit que no es importante, que muchas veces puede ser heredado, y cuando uno logra comenzar a estabilizar la economía del Gobierno departamental, si se empieza a trabajar con superávit, sin descuidar determinadas deudas, es importante poder volcar en obras el superávit”. Según Echeverría, “depende de la responsabilidad de cada uno y de las deudas, y de no dejar de cumplir con acreedores o con las obligaciones del normal funcionamiento departamental”.

El futuro

¿Qué es lo positivo de todos estos dichos que estuve reseñando? Que todos coinciden en su determinación firme de ordenar las finanzas de las intendencias, en la búsqueda de superávits y en el cumplimiento de las obligaciones en tiempo y forma. Y en todos esos capítulos, hay que reconocerlo, estamos observando avances importantes en los últimos años.

Pero me llama la atención la flexibilidad que los intendentes se atribuyen para interpretar el artículo 302 de la Constitución. A la hora de resolver el uso del superávit, todo queda librado a la “responsabilidad” de cada gobernante y la “racionalidad de lo proyectado”, como dice Echeverría. El resumen sería algo así como esto: “está muy bien intencionada esa norma de la Constitución, comprendemos su llamado a la austeridad y el rigor fiscal, compartimos su espíritu, pero vamos a ir cumpliéndola gradualmente, como podamos, porque hemos tenido que enfrentar dificultades muy serias con las cajas de nuestros Gobiernos”. O, si ustedes prefieren, “lo necesario está por encima de lo jurídico”.

Vamos a ver qué responde el TCR cuando le planteen la consulta formalmente. Pero me parece que acá hay dos alternativas. Una, que todas las intendencias rebobinen, vuelquen los superávits a bajar deuda y dejen obras por el camino. Pero como esa no la veo, lo que se impone es que los intendentes, a través de sus partidos, promuevan en el Parlamento una reforma constitucional, que le quite al artículo 302 su austeridad idealista y romántica, y lo haga chocar con la realidad. Después, la población deberá pronunciarse en un plebiscito.

(*) En la IM el déficit acumulado histórico en 2015 era de US$ 426 millones.

(**) Fuentes: Crónicas de El País y El Observador, publicadas el 25.05.2017

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Emitido en el espacio En Primera Persona de En Perspectiva, viernes 26.05.2017, hora 08.05

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