El sistema penitenciario uruguayo atraviesa una “crisis estructural” y necesita una transformación institucional profunda, según dijo la directora del Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), Ana Juanche, en diálogo con Romina Andrioli en En Perspectiva.
El proyecto incluido en la Rendición de Cuentas, aprobado por la Cámara de Diputados y actualmente en discusión en el Senado, propone sustituir el INR por el Instituto Nacional de Reinserción. El nuevo organismo funcionaría como un servicio descentralizado, con autonomía técnica y presupuestal, y estaría dirigido por un directorio de tres integrantes.
Para Juanche, se trata de un cambio largamente esperado: “Es la institucionalidad que el sistema penitenciario necesita, de conformidad con la magnitud que tiene hoy en día, también con la necesidad de cambios profundos que lo doten de mayor autonomía para la gestión”.
A su entender, el actual diseño institucional es “muy precario” y está demasiado condicionado por su dependencia del Ministerio del Interior: “Le restringe un sinnúmero de herramientas para poner en práctica cuestiones cotidianas”.
Más de 16.000 personas privadas de libertad
La población privada de libertad no ha dejado de crecer durante los últimos 40 años. Actualmente, el sistema alberga a 16.653 personas en 29 unidades penitenciarias.
La tasa de prisionización ronda las 480 personas privadas de libertad cada 100.000 habitantes, una de las más altas del mundo y la primera de América del Sur. “Es altísimo para un país con tan poca población y también con índices de violencia no tan críticos respecto de otros países que sí los tienen”, dijo Juanche.
La directora del INR atribuyó este crecimiento a múltiples factores, entre ellos el uso extendido de la cárcel como respuesta al delito, la ampliación de las conductas penalizadas, la efectividad policial, las altas tasas de condena y el uso del juicio abreviado: “Esto responde, por un lado, a la respuesta penal que se da frente al delito, es decir, al uso masivo de la cárcel para solucionar o para dirimir todos los conflictos penales”.
Según Juanche, cerca del 99% de los conflictos penales se resuelven mediante juicios abreviados y existe una cantidad “marginal” de juicios orales. También indicó que Uruguay cuenta con un elenco reducido de medidas alternativas a la prisión, básicamente la libertad a prueba y la prisión domiciliaria.
Juanche planteó la necesidad de ampliar esas alternativas y fortalecer los mecanismos de seguimiento: “Una persona en idéntica situación, por ejemplo, por un mismo delito, tiene menores chances de reincidir si cumple la pena en comunidad que si ingresa a la cárcel”.
Además, remarcó que las medidas alternativas son más costoeficientes. “Si usted tiene una persona que criminológicamente ha sido evaluada con riesgo de daño leve y con riesgo de reincidencia bajo, no tiene mucho sentido encarcelarla”, dijo. Según explicó, mantener a una persona privada de libertad cuesta aproximadamente 1.000 dólares mensuales.
Hacinamiento desigual
La ocupación global del sistema penitenciario se ubica en torno al 120%, aunque la situación varía considerablemente entre las distintas unidades. Según Juanche, aproximadamente el 90% de las cárceles están superpobladas.
Los mayores niveles de ocupación se concentran en el área metropolitana, particularmente en el complejo Santiago Vázquez —exComcar—, Canelones y Maldonado. En algunas unidades del interior, como Salto, Paysandú, Durazno y Colonia, el hacinamiento supera el 200%.
“Tenemos un reto que tiene que ver con la redistribución”, dijo Juanche. La inauguración de nuevas unidades especializadas en el Complejo Libertad permitió descongestionar parcialmente algunas cárceles. La primera de ellas está destinada a personas condenadas por delitos sexuales.
Está previsto que las próximas unidades se especialicen en personas que cometieron delitos de violencia basada en género y en personas primarias con penas breves. De todos modos, el sistema mantiene un déficit de unas 2.800 plazas.
“Si nosotros miráramos la población en términos de stock, es decir, con un número fijo, pero las poblaciones son flujos, la carrera siempre es de atrás”, explicó Juanche. La diferencia entre quienes egresan y quienes ingresan genera un saldo neto de aproximadamente 1.000 personas más por año.
El hacinamiento afecta desde la posibilidad de habilitar los patios y trasladar a las personas a los servicios de salud hasta el acceso a la educación, el deporte, las visitas y los programas de tratamiento.
“Impacta, en primer lugar, en la capacidad del personal de animar o de dinamizar todas las actividades cotidianas. Toda esta sobresaturación implica que tenemos cada vez más personas para más o menos la idéntica cantidad de cupos”.
Una institución civil con mando civil
Uno de los principales cambios previstos es que el futuro Instituto Nacional de Reinserción deje de depender del Ministerio del Interior y cuente con una conducción civil.
Actualmente, el INR es una unidad ejecutora del Ministerio del Interior. Eso significa que parte de los recursos vinculados a su funcionamiento son administrados por la Dirección General de Secretaría de esa cartera.
Con la descentralización, el nuevo organismo tendría sus propios créditos y podría administrar directamente áreas como la alimentación, los vehículos, la liquidación de sueldos y otras compras. “En la autonomización, a través de la descentralización, el INR tendrá sus créditos genuinos, más los créditos que hoy administra la Dirección General de Secretaría”, dijo Juanche.
Para la directora, esto permitiría que el organismo defina sus líneas estratégicas, administre su presupuesto, planifique la apertura de nuevas unidades y desarrolle sus programas sin tener que competir por recursos con otras áreas del Ministerio del Interior: “Creo que uno de los cambios sustantivos y que pocas veces se destaca es que finalmente será una institución civil con mando civil”.
Desde la creación del INR, en 2010, la conducción fue civil únicamente en tres oportunidades; el resto del tiempo estuvo en manos policiales. “La civilización del sistema” es, para Juanche, uno de los objetivos centrales de la reforma.
“La Policía se tiene que dedicar a hacer otras cosas, a prevenir, a investigar y a reprimir el delito. La institución penitenciaria necesita poner el foco en la reinserción”. Para eso, agregó, “necesita ser técnicamente sólida, profesional y multidisciplinaria”.
El cambio de nombre también busca marcar una diferencia conceptual. “La reinserción es la meta que espera el Estado para las personas que han roto el contrato social”, explicó. La rehabilitación, en cambio, refiere más a las herramientas para alcanzar ese objetivo.
Programas de tratamiento y reinserción
Juanche explicó que la educación, el trabajo y el deporte son derechos y condiciones necesarias para la reinserción, pero no suficientes.
“La evidencia señala que las necesidades criminógenas que están presentes en un conjunto importante de personas —el estilo de pensamiento, las actitudes, el uso problemático de drogas y alcohol— necesitan trabajarse con programas específicos”.
Esos programas deberían abordar, entre otros aspectos, el consumo problemático de drogas, la impulsividad, la ira y el control de la violencia. “Para modificar esos factores necesitamos técnicos, necesitamos programas y necesitamos universalizarlos”, señaló.
Actualmente, menos del 10% de las personas privadas de libertad accede a ese tipo de programas. “Tenemos ahí el desafío mayúsculo de poder ampliarlo”, reconoció Juanche.
El objetivo es avanzar hacia una mejor clasificación de las personas privadas de libertad, con planes individuales de intervención y gestores de casos que acompañen cada trayectoria. Las unidades especializadas permitirían trabajar de forma más focalizada con personas primarias, ofensores sexuales y personas que cometieron delitos violentos o vinculados a la violencia de género.
Qué pasará con policías y funcionarios
El proyecto prevé que los funcionarios civiles actuales sean absorbidos por el nuevo organismo. Allí están incluidos los operadores penitenciarios y los técnicos del INR.
En el caso de los policías que trabajan en las cárceles, pasarían en comisión al Instituto Nacional de Reinserción durante la etapa de transición, manteniendo sus derechos, antigüedad, escalafón y prestaciones.
“No es que pasan a ser una policía de segunda categoría. Son policías que prestan sus servicios en otro organismo”, aclaró Juanche.
A futuro, se proyecta la creación de un cuerpo de seguridad penitenciaria. Hasta que ese cuerpo sea creado, la Policía continuará cumpliendo las funciones de seguridad dentro de las unidades.
La nueva estructura también prevé un directorio, una Secretaría General, gerencias, una Dirección de Género y Diversidad y un Centro de Formación Penitenciaria. Juanche aseguró que no implicará necesariamente un aumento del gasto, porque los nuevos cargos se financiarían con créditos ya existentes.
Reinserción y empleo
La reinserción no depende únicamente del INR, advirtió la directora. La Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), la Universidad de la República, Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional de Uruguay (Inefop), Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), el sector privado y la sociedad civil deberían asumir responsabilidades específicas en educación, salud, formación profesional, empleo y acompañamiento luego de la liberación.
“Necesitamos políticas que son multisectoriales, que son interinstitucionales, en las que cada agencia especializada tiene que venir a la privación de libertad a hacer lo suyo”, dijo Juanche.
El empleo aparece como uno de los factores decisivos para reducir la reincidencia: “Si el empleo es de calidad, es estable y le permite a la persona construir un proyecto de vida en términos de dignidad, el pronóstico de retornar a la cárcel es mucho menor”.
En ese sentido, el programa Libertad Segura combina empleo, apoyo habitacional, prestaciones sociales y otras herramientas para acompañar el egreso. Actualmente alcanza a unas 350 personas, mientras que anualmente salen de prisión unas 9.000.
“Estas 350 son las personas de la primera fase”, explicó Juanche. El objetivo es evaluar sus resultados, compararlos con un grupo de control y ampliar el programa progresivamente.
Sobre los tiempos de implementación, estimó que los efectos de una transformación de esta magnitud deberían evaluarse en una primera etapa durante el próximo quinquenio y, en términos más profundos, en un horizonte de diez años. “Todo esto tiene que ser el primer mojón hacia una solución de fondo con un problema que es causa también de la situación de inseguridad de nuestro país”, concluyó.
