Análisis Económico

Nuevo sistema de ajuste de precio de combustibles: Cambios "poco importantes" mientras "quedan pendientes problemas relevantes de Ancap y del mercado", dice Pablo Rosselli, socio de Exante

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Foto: Pablo Vignali / URUGUAY

EMILIANO COTELO (EC): A fin de mayo el gobierno anunció que implementaría algunos cambios en la forma de fijación de los precios de los combustibles.

Concretamente, los precios seguirán ajustándose con referencia en los cálculos de la Paridad de Importación (o PPI) que realiza la URSEA, pero con tres modificaciones. En primer lugar, la frecuencia de los ajustes será cada 60 días (en lugar de cada 30 como venía aplicando el gobierno anterior). En segundo lugar, los ajustes estarán limitados a un máximo en más o en menos de 7% y; en tercer lugar, se introduce un factor de $ 1,5 por litro que se adicionará al precio de importación calculado por la URSEA.

Para analizar en detalle estas modificaciones estamos en comunicación con el economista Pablo Rosselli, socio de Exante.

ROMINA ANDRIOLI (RA): Pablo, ¿cómo vieron en Exante estos cambios que anunció el Poder Ejecutivo a fines de mayo?

PABLO ROSSELLI (PR): En términos generales, pensamos que se trata de modificaciones poco importantes.

Lo más relevante, sin dudas, es lo que parecería que no cambia. Los precios de los combustibles se seguirán ajustando con referencia a los precios paritarios de importación que calcula la URSEA, como se viene haciendo desde agosto de 2021 (cuando se introdujo este esquema siguiendo lo dispuesto por la LUC).

Es necesario advertir, de todos modos, que desde 2021 en adelante los ajustes de precios de los combustibles siguieron muy de cerca las variaciones del PPI, pero no lo hicieron de un modo matemático. El gobierno de Lacalle Pou conservó cierta discrecionalidad para decidir en cada momento en qué medida trasladaba las variaciones de la PPI a los precios domésticos. De hecho, lo anunciado en agosto de 2021 contemplaba que los precios de ANCAP serían los que surgieran de la PPI más un factor adicional (el llamado factor X) de $ 2,97 por litro. Ese factor X iría bajando a lo largo del tiempo, pero se estableció para contemplar ciertas ineficiencias de ANCAP que se entendía debían cubrirse con ese sobreprecio con relación a la PPI.

La realidad es que poco después subieron en el mundo los márgenes de refinación (esto es la diferencia entre los precios de los refinados y el petróleo crudo) y el gobierno entendió que ANCAP podía vender sus combustibles sin percibir ese factor de $ 2,97.

Dicho todo eso, el marco establecido por el gobierno anterior supuso una mejora muy importante porque redujo sustancialmente el margen de discrecionalidad del PE en la fijación de precios. Eso se tradujo en que a partir de 2021 los precios del gasoil y la nafta siguieron muy de cerca al PPI, en claro contraste con lo que había sucedido en los 10 años previos, cuando los precios de ANCAP fueron muy superiores a los precios de importación (sobre todo en el caso del gasoil) e implicaron un sobrecosto muy elevado para los consumidores.

RA: Pablo, decías que lo más relevante, entonces, es lo que se mantiene y que los cambios en sí son poco importantes, ¿por qué?

PR: Por varias razones. Primero que nada, porque se mantiene lo sustancial. ANCAP, que tiene el monopolio de la refinación, en principio seguirá vendiendo sus productos a precios similares a los que cabe suponer se observarían en un entorno de competencia. Justamente los precios paritarios de importación son un cálculo que hace la URSEA que, si bien no está libre de algunos problemas técnicos, procura brindar una referencia objetiva de valores de competencia o eficiencia. Y digo que en principio se mantiene lo esencial porque todavía no hay un decreto y porque habrá que ver en la práctica si el Poder Ejecutivo termina manteniendo una relación bien estrecha entre los precios de ANCAP y los precios paritarios de importación.

El cambio en la frecuencia de los ajustes, desde 30 a 60 días, es de segundo orden. Lo mismo puede decirse de los topes de variación en más o menos 7%, en tanto es muy poco frecuente que el precio de paridad de importación varíe tanto en un período tan corto como 60 días.

Dicho eso, en mi opinión, estos dos cambios son bastante innecesarios.

RA: ¿Por qué decís eso, Pablo?

PR: La idea de que el Poder Ejecutivo debe prestarle una atención particular al precio de los combustibles y de que debe suavizar sus fluctuaciones, de algún modo para darle ciertas “certezas” (entre comillas) a los agentes, no tiene (en mi opinión) mayor sustento conceptual.

En casi todo el mundo los precios de los combustibles fluctúan a medida que cambian las condiciones en el mercado de petróleo y los gobiernos raramente interfieren en esas fluctuaciones. Uruguay no tiene ninguna particularidad que nos haga pensar que debemos tener un enfoque diferente en lo que hace a la variación de los precios de los combustibles. La idea de que el Estado le brinde un seguro de precios gratuito a los consumidores de nafta no tiene mayor sentido. A la vez, es un seguro de escaso valor para los consumidores. El peso de la nafta en el consumo promedio de los hogares (según la ENGIH) es apenas 3%. Postergar por 30 días variaciones de precios es, esencialmente, irrelevante.

Por otro lado, para los grandes consumidores de gasoil (típicamente el sector agropecuario) resulta mejor que los precios internos reflejen rápidamente los cambios en el mercado, porque esos consumidores están compitiendo en mercados internacionales donde los precios se ajustan con mayor frecuencia. De nuevo, 30 o 60 días, es más o menos lo mismo, pero conceptualmente es innecesario espaciar los ajustes.

Finalmente, el tope de más / menos 7% tiene sus inconvenientes. Por cierto, puede quitarle algo de volatilidad a los precios domésticos de los combustibles, pero cuando se presente una suba o una baja fuerte de precios, no será fácil para el gobierno discernir con precisión si se trata de una situación circunstancial o si se trata de algo más persistente. Según lo señalado por el Poder Ejecutivo, habrá una cláusula de escape a ese tope de 7% en caso de que las condiciones de mercado cambien de un modo persistente. Pero todo eso puede dar lugar a discusiones intensas; de las que suelen captar la atención del sistema político y de los medios, pero que no tienen nada de sustancia en relación con los desafíos que tiene nuestro país.

RA: ¿Y qué hay del factor de sobreprecio de $ 1,5 por litro que se incorpora ahora? Eso efectivamente es un cambio que tiene un impacto en los consumidores. ¿Qué comentarios te merece eso?

PR: El Poder Ejecutivo señaló que con ese sobreprecio Ancap va a cubrir el costo que enfrenta por subsidiar la venta de supergás, que en 2024 ascendió a unos US$ 64 millones y que este año estaría en torno de US$ 70 millones.

En general los economistas sostenemos que es una mala práctica establecer impuestos específicos para asignarlos a gastos específicos. Acá no estamos hablando de un impuesto, pero de algo que al final se le parece mucho. Este sobreprecio en los combustibles se suma a otro sobreprecio explícito que se carga al precio del gasoil para cubrir el costo de los subsidios al transporte público de todos los departamentos del país y que el año pasado sumó unos US$136 millones.

Lo deseable sería que esos subsidios fuesen costeados por rentas generales, pero en la situación fiscal actual no parece que eso sea posible.

RA: En suma, Pablo, los cambios anunciados son poco importantes y poco necesarios, una mirada crítica de tu parte.

PR: En parte sí, en parte no.

De nuevo, en principio se mantiene lo esencial, que los precios de venta de ANCAP seguirán de cerca a los precios de paridad de importación. Es importante subrayar eso. En Uruguay tenemos grandes discusiones cuando un gobierno introduce alguna innovación. La introducción de la PPI a partir de la LUC fue muy criticada por el Frente Amplio, pero aparentemente en su esencia se va a mantener. Y eso es algo claramente positivo que no debe soslayarse.

Al mismo tiempo, los cambios anunciados, en mi opinión, son poco relevantes; y a la vez no apuntan a ninguno de los problemas importantes que tenemos en el mercado de los combustibles.

RA: A ver, Pablo, ¿a qué te referís?

PR: Tenemos varios problemas con ANCAP y con el mercado de los combustibles.

Sigo con este tema del supergás. Usamos los precios de los combustibles para subsidiar el consumo de supergás, una política que es costosa, que tiene un impacto escaso en el bienestar de la población. Pensemos que el consumo de supergás representa un 0,6% del gasto medio de los hogares. Un tercio de ese subsidio está focalizado en hogares de menores ingresos y dos tercios recae en el resto de los hogares, pero a esta altura cabe preguntarse por qué el Estado subsidia un consumo en particular, en lugar de reforzar las transferencias a los hogares más pobres. Entre los economistas hay un acuerdo muy extendido de que es mejor transferir recursos a los hogares más pobres que subsidiar consumos específicos (con excepciones obvias cuando pensamos en asuntos relacionados a la salud o educación).

ANCAP pierde enormes sumas de dinero en la producción de cemento, más de US$ 20 millones por año (según datos de 2023 y 2024). No tiene ningún sentido que el Estado pierda esas sumas de dinero. Es evidente que ANCAP debe retirarse de ese negocio, pero pasan los gobiernos y no lo hacemos.

El Estado tiene en ANCAP un patrimonio de US$ 800 millones, sobre los cuales tiene una muy baja rentabilidad. En los últimos 20 años ANCAP transfirió dividendos al Tesoro por apenas US$ 63 millones (todos en los últimos 5 años). Si dejamos atrás las fuertes pérdidas del período 2010-2015, en los últimos 10 años la rentabilidad sobre activos de ANCAP promedió un 5% anual en pesos. Esa rentabilidad no paga el costo de la deuda pública, no cubrió la inflación.

Tenemos todo otro capítulo en la política de biocombustibles. ALUR le vende a ANCAP a precios superiores a los precios internacionales y con un patrimonio de US$ 180 millones tampoco obtiene rentabilidad (3% en pesos sobre activos). La producción de etanol en Bella Unión persigue objetivos de apoyo a una zona deprimida del país, pero resulta muy discutible que deba ser ANCAP la responsable de llevar adelante esa política. No es razonable que el costo de esa política deba ser soportado por los consumidores de combustibles, pero en cualquier caso ni siquiera contamos con una evaluación de impacto de esa política en Bella Unión. Pero, además, ANCAP también produce etanol en Paysandú (que no es un área deprimida como Bella Unión) y lo hace a costos superiores a los internacionales. Entonces, toda la política de biocombustibles merece una revisión rigurosa sobre sus objetivos y sus resultados.

RA: Acá, Pablo, ingresaste en todo un tema. ¿Deben ser rentables las empresas públicas? Tus comentarios parten de la base de que sí.

PR: En todo el mundo las empresas que producen y venden combustibles son o intentan ser razonablemente rentables.

De nuevo, ¿cuál sería la característica singular de Uruguay que haría conveniente que nuestras empresas públicas no fuesen rentables?

El sistema político tiene a los precios de los combustibles y en general a las tarifas públicas como un campo dialéctico, pero sobreestima enormemente la relevancia real de las tarifas públicas.

En el sistema político hay una visión muy extendida de que las empresas públicas deben perseguir múltiples objetivos y de que el Estado tiene un rol especial de intervención en la formación de precios de los bienes y servicios que ofrecen esas empresas.

Empresas públicas como ANCAP y UTE deberían tener un mandato claro: ofrecer sus bienes y servicios en condiciones de alta calidad y precios competitivos y deberían operar en condiciones de eficiencia suficientes para remunerar adecuadamente el capital que el estado tiene invertido en ellas.

Y un último comentario, Romina, sobre lo que pasa puertas afuera de la refinería de ANCAP. Allí tenemos todo otro tema, porque las regulaciones existentes para abrir estaciones de servicio son tan estrictas que en los hechos constituyen una limitación muy fuerte a la competencia entre las empresas de distribución mayorista y entre las estaciones.

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