“Hubo un proceso importante de regularización de vínculos laborales que antes no aparecían como funcionarios y hoy aparecen. Y hubo algunos ámbitos en los que se dieron crecimientos necesarios para el país; menciono dos: la seguridad y la enseñanza, especialmente ahí crecieron en proporciones importantes los vínculos laborales con el Estado”
Danilo Astori
Ministro de Economía y Finanzas
El número de funcionarios públicos ha sido un tema controversial. Especialmente desde la asunción del Frente Amplio en 2005 la oposición ha seguido muy de cerca la situación. En esta época de discusión del Presupuesto Nacional y con los niveles altos de déficit que ha registrado el país, la temática se vuelve a ubicar en el debate público.
Recientemente, la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC) publicó el informe Vínculos laborales con el Estado 2014. Informe sobre vínculos laborales, altas y bajas. Esto generó nuevas declaraciones sobre el número de empleados del Estado. Frente a las críticas de la oposición, el actual ministro de Economía defendió la gestión frenteamplista alegando que este crecimiento se debe mayoritariamente a la regularización de viejos contratos y al aumento de funcionarios en áreas claves para el país.
Informe Vínculos Laborales 2014
La ONSC elabora anualmente un informe detallado sobre las contrataciones y vínculos del Estado, los tipos de contrato y la realidad de cada organismo público nacional y departamental. El más reciente utiliza datos hasta el 31 de diciembre de 2014 y fue publicado en julio de este año. La realización de estos informes es uno de los principales cometidos del Observatorio de la Gestión Humana del Estado de la ONSC.
Esta última edición, además de los datos para 2014, presenta las variaciones respecto al año anterior y la evolución de los vínculos estatales desde 1995.
Según el Informe, hasta diciembre de 2014 se registraron en Uruguay 292.473 contratos de trabajo público. De ellos, 106.574 son presupuestados, es decir el 36,4 %. Los docentes (efectivos, interinos y suplentes) sumaban 82.526, representando el 28,2 % del total. Los policías sumaban 29.659 vínculos, mientras que los militares eran 26.589.
Gráfico I: Porcentaje de vínculos públicos según tipo de vínculo Fuente: Vínculos laborales con el Estado 2014. Informe sobre vínculos laborales, altas y bajas
A esto deben sumarse 15.618 vínculos que se denominan “no funcionarios públicos”. Estos son, entre otros: becarios (12,3 %), pasantes (12,8 %), arrendamientos de obras nacionales y con organismos internacionales (2,6 %), y arrendamientos de servicios también nacionales e internacionales (10,3 %). El 41,2 % de estos no funcionarios corresponde a la categoría “Otros”, que aglutina contratos por única vez, horas docentes de centros de capacitación, algunos programas de OPP, etc. En total, entonces, tenemos que para fines del año pasado había en el Estado uruguayo 308.091 vínculos contractuales. Existen tres organismos que tienen personas con más de un vínculo con el Estado, ellos son: ANEP, Udelar y ASSE. El primero, por ejemplo, ha contratado 62.034 personas, pero mantiene con ellos 87.521 vínculos contractuales. Por último, el informe permite conocer también cómo se distribuyen estos vínculos entre los diferentes organismos. El grupo de organismos comprendidos en el art. 220 de la Constitución –Poder Judicial, Tribunales, Corte Electoral, entes autónomos y servicios descentralizados– son los que equiparan el mayor número: 136.815. Cabe aclarar que Ancap, Antel y UTE no están incluidos, dado que integran el grupo de organismos comprendidos en el art. 221, Entes Industriales y Comerciales. Estos suman 34.997 contratos.
Gráfico II: Porcentaje de vínculos según organismo Fuente: Vínculos laborales con el Estado 2014. Informe sobre vínculos laborales, altas y bajas
La evolución de los vínculos con el Estado
Hasta acá, el panorama más reciente en cuanto a la cantidad de contratos, pero ¿cómo han evolucionado en el tiempo? ¿Son cada vez más o menos funcionarios públicos? Existen datos disponibles desde 1995. Si observamos el número absoluto, en 1995 había 270.022 funcionarios públicos. Hacia 2004 bajan a 241.725 y hoy son los 308.091 que mencionábamos anteriormente. Para este periodo, 1995-2014, las contrataciones estatales crecieron un 12 %.
Gráfico III: Evolución de los vínculos del Estado según tipo de vínculo
Ahora bien, la discusión se centra en si a partir de la llegada del Frente Amplio al gobierno el número de funcionarios ha crecido o disminuido. Para ello, y con los datos disponibles, puede visualizarse dos momentos: uno pre-Frente Amplio y otro con el Frente Amplio en el gobierno. En el primer momento, desde 1995 hasta 2004, los contratos descendieron en un 11 %. El Frente Amplio asume en 2005 y para diciembre de ese año existían 244.748 contratos. Recordando que para 2014 se contabilizaron 308.091 contratos, en los dos primeros gobiernos del Frente Amplio los vínculos del Estado aumentaron un 20 %. Esto implica 63.343 contratos más.
La regularización de los funcionarios públicos
En diciembre de 2005, el primer gobierno frenteamplista aprobó la Ley 17.930, Ley de Presupuesto Nacional 2005-2009. La misma establece en su artículo 7 que el Estado podrá regularizar los contratos de trabajo a aquellos funcionarios que se encuentren desempeñando tareas propias de funcionario público en los casos en que el vínculo "se hubiera iniciado antes del 1º de enero de 2001″. En la Ley de Presupuesto Nacional elaborada para el periodo 2010-2014, el art.7 de la antigua ley queda derogado. ¿Cómo ha sido este proceso de regularización? Cuantitativamente, no hay datos ni registros sobre cuántos han sido los contratos que se regularizaron en concordancia con la ley.
De todas formas, según expertos consultados una buena forma de aproximarnos a estas cifras es analizando la evolución del número de funcionarios y de los no funcionarios, tomando como supuesto que la regularización de los contratos implica un pasaje de una categoría a otra. Entonces, el aumento de los funcionarios en el mismo momento que descienden los no funcionarios podría explicarse en parte por una regularización de los contratos de los últimos. Cabe destacar que aquellos contratos considerados como “no funcionarios públicos” son aquellos funcionarios que no se encuentran presupuestados y cuentan con contratos a término. Como vimos, en esta categoría entran un conjunto amplio de funcionarios. En términos generales, el número de Funcionarios sufre variaciones entre 1995-2004 y es a partir de 2005 que crece sostenidamente año a año. Por su parte, los no funcionarios varían en los dos períodos.
Gráfico IV: Número de funcionarios y no funcionarios
Centrándonos en los no funcionarios, el momento donde se da una variación más significativa es 2006 respecto a 2005, donde el número de éstos se reduce un 30,10 % de un año a otro. Con los datos disponibles se aprecia que el segundo año de gobierno suele experimentar un descenso en cuanto a los “no funcionarios”, cayendo un 3,21 % en 2011 y un 11,55 % en 2011. Por otro lado, la variación del número de funcionarios también muestra aumentos y caídas. Observando la variación año a año, se aprecia que en 2010 –respecto a 2009– se da el mayor aumento: 4,73 %. Durante 2006, con la nueva ley vigente, el aumento es de 2,06 % respecto a 2005. En términos absolutos, el descenso de los “no funcionarios” de 2006 corresponde a 3.779 contratos, mientras que el aumento en los “funcionarios” en el mismo momento fue de 4.026 vínculos nuevos. Este fue el primer año en que se puso en funcionamiento la ley, dado que es de diciembre de 2005, por lo cual puede suponerse que su efecto tuvo más peso. Esta fue además la tendencia explicada por los expertos consultados.
Otros años en los cuales fueron importantes los descensos de los “no funcionarios” fueron: 2010 con una caída del 11,48 %, 2011 con 11,55 % y 2014 con 13,65 %. En el período pre Frente Amplio, solo se registró una caída en este rubro en el año 2001 (3,24 %). Durante los gobiernos del Frente Amplio, si bien en ciertos momentos caen los contratos de “no funcionarios”, los “funcionarios” suben pero mucho más que lo que se reducen los otros. Esto quiere decir que, aunque se regularizaran todos los contratos de “no funcionarios”, igual hubo nuevas contrataciones. De todas formas, las contrataciones en la modalidad de “no funcionario” siguen teniendo una fuerte presencia en los empleados estatales, especialmente a nivel de la administración central. Por ejemplo, en el MIDES, el 77 % de las contrataciones son bajo esta modalidad, en el Ministerio de Educación y Cultura el 39 % y Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente lo eran 38 %. En el otro extremo, el Poder Judicial y el Tribunal de Cuentas no cuentan con “no funcionarios”.
Gráfico V: Porcentaje de contrataciones según tipo de vínculo
Educación y Seguridad: ¿más o menos funcionarios?
Estas dos áreas de política pública notoriamente son de las más importantes para el país. Es interesante ver entonces, cómo han evolucionado las contrataciones en estos ámbitos. Para conocer el número de vínculos del Estado en la arena educativa es necesario centrar la atención en Anep y la Udelar. La primera tuvo durante 2014, 87.521 vínculos; mientras que Udelar tuvo 18.300. Ambas sumaban 105.821 vínculos del Estado. En 1995, ambas sumaban 64.318 vínculos. Por su parte, el Ministerio del Interior mantiene en la actualidad 32.526 contratos de trabajo, en tanto que 1995 tenía 25.321.
Gráfico VI: Evolución de los vínculos del Estado en las áreas de Educación y Seguridad
Ahora bien, volviendo a considerar los dos momentos, tenemos que que en el primer periodo (1995-2004), los contratos en el Ministerio del Interior subieron un 7,08 %. Por otro lado, durante los gobiernos frenteamplistas los mismos crecieron 16,66 %.
En la educación, la realidad es otra. En Anep las contrataciones entre 1995 y 2004 cayeron un 6,39 %, mientras que entre 2005 y 2014 crecieron un 38,63 %. Por su parte, en Udelar en el primer momento los vínculos aumentan un 4,54 % y en el segundo un 33,28%. Lo que se observa es entonces cifras muy superiores de contrataciones en los gobiernos del Frente Amplio que en los anteriores.
¿Pero qué sucede en otras áreas también importantes? En el área económica por ejemplo, el Ministerio de Economía redujo un 40,56 % de los contratos entre 1995 y 2004, mientras que entre 2005-2014 aumentaron 2,95 %. En la salud, otra área relevante, el Ministerio de Salud Pública creció en el primer momento un 1,22 %. En 2005 se crea el Fonasa y la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE), por lo que el número de funcionarios en esta área crece. Entre 2005 y 2014, los contratos de ASSE más los del Ministerio de Salud Pública crecen un 29,25 %.
El Ministerio de Defensa es caso atípico, dado que reduce el número de contrataciones en ambos momentos. Mientras que en 1995-2004 sus contratos caen un 1,99 %, en 2005-2014 caen un 10,11 %. El organismo Presidencia de la República es uno de los que más crece durante los gobiernos frenteamplistas, un 37,99 % frente a una caída del 3,88 % en el período anterior.
Conclusiones
A lo largo de este chequeo se ha profundizado en la situación actual de los vínculos del Estado, de sus empleados, y la evolución de éstos en el tiempo. De acuerdo al último Informe de la ONSC existían en 2014 en el Estado Uruguayo como “funcionarios” 292.473 vínculos (no personas porque existen rubros donde una misma persona contrae más de un vínculo, la educación por ejemplo). Existen además 15.618 vínculos que se denominan “no funcionarios”, en ellos están incluidos becarios, pasantes y otros.
El ministro Astori hizo referencia a cómo estos vínculos han sido producto de un proceso de regularización de contratos. La Ley de Presupuesto para el período 2005-2009 permitió la contratación “formal” de algunos contratos desvirtuados que tenía el Estado uruguayo.
No existen datos disponibles para cuantificar específicamente estos contratos, pero una aproximación fue el análisis de cómo varía el número de “funcionarios” y de “no funcionarios”. En cuanto a esto, el año 2006 experimenta en términos absolutos prácticamente la misma caída de “no funcionarios” que aumento de “funcionarios”. En concordancia con lo señalado por expertos, estos pueden ser considerados los efectos inmediatos la Ley.
De todas formas, las contrataciones bajo la modalidad de “no funcionarios” siguen teniendo una presencia importante, e inclusive se han incrementado con respecto a otros períodos. Por ejemplo, en el MIDES representa más de la mitad de sus contrataciones. Astori también hizo referencia al crecimiento en Seguridad y Educación, en términos de personal. Los datos demuestran que efectivamente fueron dos áreas de crecimiento, especialmente en comparación a los años anteriores.
Entonces, efectivamente la Educación y la Seguridad crecieron y existió un proceso de regularización. Sin embargo, no fue posible cuantificar específicamente los contratos que participaron del mismo, y en contradicción a este proceso se observa que en el periodo los contratos de “no funcionarios” igual crecieron en números absolutos. Esto significa que los “funcionarios” crecieron sin que el número de “no funcionarios” incidiera en ello, por lo cual la regularización solo explicaría parcialmente el aumento de los vínculos del Estado. Por ello es que la afirmación es una VERDAD A MEDIAS.
Foto: Javier Calvelo/adhoc Fotos
